La caduta del valore aggiunto reale della PA: evidenze e questioni aperte

I fatti e le spiegazioni principali

Fra il 2010 e il 2019, il valore aggiunto reale^[2] della branca NACE "Amministrazione pubblica e difesa, e assicurazione sociale obbligatoria, istruzione, sanità e assistenza sociale" (da qui in avanti “branca NACE PA”^[3]), si è contratto di 15 miliardi, pari al 5,7 per cento (Tavola 1). Ciò è avvenuto per l’effetto congiunto di un aumento moderato del valore aggiunto a prezzi correnti (+3,6 per cento; si veda la Figura 1) e di un consistente aumento del relativo deflatore (+10 per cento; si veda, in appendice, la Figura A2). Poiché il numero di addetti (misurato dalle ULA) è aumentato leggermente (+0,6 per cento; si veda la Figura 2 che mostra un analogo andamento per le ore lavorate), la produttività è caduta poco più del valore aggiunto (-6,3 per cento; Figura 3). 

Disaggregando per comparti si trovano dinamiche molto diverse. In sostanza, la caduta del valore nominale aggiunto è dovuta principalmente al comparto dei servizi collettivi, mentre quella della produttività è dovuta quasi interamente al comparto della sanità e assistenza sociale e, all'interno di questo, in particolar modo alla sanità.

Guardando al valore aggiunto (la prima colonna della Tavola 1), il comparto dei servizi collettivi (amministrazione pubblica, difesa e assicurazione sociale obbligatoria), che rappresenta il 40 per cento del settore, si contrae di 9,6 miliardi (-9,1 per cento) e il comparto sanità e assistenza sociale, che rappresenta circa il 35 per cento del settore, scende di 4,7 miliardi (-5,0 per cento). All’interno di quest’ultimo comparto, il ruolo principale è quello della sanità, il cui valore aggiunto cade di 5,6 miliardi (-6,9 per cento).

Il quadro è molto diverso quando si guarda alla produttività (ultima colonna della Tavola 1). Sostanzialmente la caduta della produttività è quasi interamente dovuta al comparto della sanità e assistenza sociale (-14,6 per cento), dove si registra un aumento degli addetti (+10,7 per cento) e una sensibile caduta del valore aggiunto (-5,0 per cento). Nel comparto dei servizi collettivi invece, la produttività aumenta (+5,9 per cento) perché la caduta del valore aggiunto (-9,1 per cento) e inferiore alla caduta degli addetti (-14,1 per cento).

Nei paragrafi che seguono si analizzano le possibili cause di questi andamenti, anche in relazione ai metodi di misurazione che sono utilizzati per i diversi comparti.  In particolare, nel comparto dei servizi collettivi l’Istat usa prevalentemente il metodo dell’input.^[4] Per questi servizi, la caduta del valore aggiunto reale (-9,1 per cento) riflette essenzialmente la caduta degli addetti (-14,1 per cento), ma è inferiore ad essa perché le altre componenti del valore aggiunto sono all’incirca costanti in termini reali: di qui l’aumento della produttività del comparto (+5,9 per cento).  Per la componente ospedaliera della sanità invece l’Istat utilizza misure dell’output, quali ad esempio il numero di pazienti dimessi dalle strutture ospedaliere che registra una caduta molto forte nel periodo (-24 per cento fra il 2011 e il 2018). Per questo motivo, l’Istat misura una caduta del valore aggiunto (-5,6 per cento). Dato che gli addetti all’intero comparto sanità sono aumentati del 7,3 per cento, la produttività crolla del 13,2 per cento.

Prima di addentraci nell’analisi, ci chiediamo quali siano le conseguenze di questi numeri sul piano delle stime del Pil dell’intera economia; a questo tema è dedicato il paragrafo che segue.

Le implicazioni macroeconomiche

Quali conseguenze macroeconomiche sul valore aggiunto totale, e quindi sul Pil, discendono dal crollo del valore aggiunto reale e della produttività nella PA?

Per capirlo ipotizziamo che nell’ultimo decennio la produttività della PA, invece di mostrare un crollo, fosse rimasta costante al livello del 2010 (circa 58.000 euro l’anno per unità di lavoro e 39,5 euro per ora lavorata). Come mostra la Figura 4, per effetto di tale ipotesi, la dinamica del valore aggiunto totale dell’economia non sarebbe stata molto diversa, con uno scostamento medio rispetto al valore effettivo dal 2010 al 2019 vicino al +0,5 per cento su base annua. Alla fine del periodo lo scostamento avrebbe superato di poco l’1 per cento. 

Dunque, il problema ha scarsa rilevanza in termini macroeconomici.

È tuttavia utile capire, anche ai fini dell’evoluzione futura di queste variabili, da dove provenga la caduta del valore aggiunto e delle produttività della PA, il che richiede di individuare a quali comparti della branca NACE PA sia attribuibile il calo della produttività del lavoro.

Valore aggiunto nei diversi comparti della PA

La Figura 5 mostra la ripartizione del valore aggiunto reale della branca NACE PA fra le varie sotto-branche.^[5] La maggior parte del valore aggiunto proviene dalla componente dei servizi collettivi della PA (amministrazione pubblica, difesa e assicurazione sociale obbligatoria), con valori attorno al 40 per cento, seguita dalla sanità con una quota attorno al 30 per cento. Questa considerazione mostra perché l’evidenza da cui siamo partiti (quella della Figura 1) risulti piuttosto sorprendente. La componente principale del valore aggiunto reale della branca NACE PA è data da servizi pubblici (servizi collettivi della PA, assistenza sanitaria pubblica non ospedaliera, assistenza sociale) per i quali il valore aggiunto reale viene misurato con il metodo degli input. Come viene mostrato nell’appendice, per questi servizi pubblici, il valore aggiunto a prezzi correnti è costituito per circa il 75 per cento dai redditi degli addetti e il valore aggiunto reale viene costruito deflazionando il valore aggiunto nominale con un indice che normalmente ha un andamento molto simile a quello dei redditi da lavoro per addetto. Per costruzione dunque, dato che i livelli occupazionali sono rimasti pressoché costanti nell’ultimo decennio, il valore aggiunto reale dovrebbe risultare sostanzialmente costante nel periodo 2010-2019. In realtà, nel periodo, si determina una divaricazione fra il deflatore del valore aggiunto e il reddito medio per addetto. In particolare, il deflatore cresce, come si è già notato, del 10 per cento, mentre il reddito medio aumenta solo del 2,1 per cento.

Per capire questo risultato, la Figura 6 mostra l’evoluzione del valore aggiunto reale fra i diversi comparti. Per il comparto dei servizi collettivi della PA (amministrazione pubblica, difesa e assicurazione sociale obbligatoria) si nota un calo del valore aggiunto reale; il valore del 2019 è inferiore di circa il 9 per cento rispetto al 2010.  Un calo rilevante è riscontrabile anche nel comparto della sanità (-7 per cento nel periodo 2010-2019), mentre nell’istruzione la riduzione del valore aggiunto è poco rilevante (-1 per cento per l’ultimo decennio).

Dalla Figura 7 vediamo invece come l’evoluzione delle unità di lavoro e delle ore lavorate della branca NACE PA (vedi Figura 2 sopra) nasconda un andamento differenziato tra le diverse sotto-branche. Mentre i servizi collettivi della PA presentano un calo molto rilevante dell’occupazione (-14 per cento solo nell’ultimo decennio, sia per le unità di lavoro che per le ore lavorate), l’istruzione presenta una flessione nella prima parte della crisi economico-finanziaria, per poi riassestarsi su un trend crescente a partire dal 2013 (registrando complessivamente circa un +3 per cento nell’ultimo decennio). La sanità presenta un trend crescente ventennale e nell’ultimo decennio registra circa un +7 per cento per le unità di lavoro e un +5 per cento con riferimento alle ore lavorate.

Questi andamenti nel valore aggiunto reale e nell’input di lavoro portano alle seguenti due considerazioni:

• per i servizi collettivi della PA, il drastico calo nei livelli occupazionali, vista l’applicazione del metodo degli input, si traduce in un declino del valore aggiunto reale. Tuttavia, l’inclusione di altre componenti nel calcolo del valore aggiunto reale determina il fatto che quest’ultimo decresca meno dei livelli occupazionali. Questo perché le altre componenti (ammortamenti e imposte nette sulla produzione) esibiscono una dinamica meno sfavorevole. In particolare, gli ammortamenti (che rappresentano il 20 per cento circa del valore aggiunto; Figura A1 in appendice) sono sostanzialmente costanti in termini reali (-1,3 per cento dal 2010 al 2018, Figura 8). Dati i movimenti di occupazione e valore aggiunto reale, la produttività del lavoro esibisce meccanicamente una dinamica crescente, con un incremento vicino al 6 per cento nell’ultimo decennio (Figura 9);
• la sanità esibisce una dinamica crescente dell’occupazione a fronte di un valore aggiunto reale in calo leggero nel periodo 2010-2019. Come risultato, la produttività del lavoro nell’ultimo decennio registra un drastico calo del 13,2 per cento rispetto alle unità di lavoro e dell’11 per cento rispetto alle ore lavorate.
• l’istruzione presenta invece una dinamica del valore aggiunto, dell’occupazione e della produttività sostanzialmente costanti nell’ultimo ventennio. Si noti che il valore aggiunto reale dell’istruzione pubblica è interamente misurato ricorrendo al metodo degli output e che anche la produttività dell’istruzione privata risulta abbastanza stabile nel decennio. (Figura 10).

Riassumendo, il calo nel valore aggiunto reale della branca NACE PA osservabile nella Figura 1 è quindi principalmente attribuibile ai servizi collettivi della PA. A questo comparto sono infatti riconducibili quasi 10 miliardi di perdita di valore aggiunto dei 15 totali della branca; il resto è attribuibile quasi del tutto alla sanità. Per quanto riguarda il calo di produttività del lavoro nella branca NACE PA, quest’ultimo è invece interamente attribuibile al comparto della sanità. Proviamo ora a capirne le cause.

Il calo della produttività nella sanità

L’assistenza non ospedaliera viene stimata con il metodo degli input; quindi il valore aggiunto reale dovrebbe avere una dinamica simile a quella dell’occupazione. Il fatto che queste due variabili divergano nel complesso della sanità può essere quindi imputato o all’assistenza ospedaliera pubblica o agli operatori privati della sanità.

Come mostra la Figura 10, la sanità privata ha visto un calo marcato della produttività del lavoro nell’ultimo decennio (-17 per cento), per cui sicuramente questa componente riveste un ruolo nell’abbassare la stima della produttività del lavoro dell’intero comparto.[6]

Per quanto riguarda l’assistenza pubblica ospedaliera, come detto in precedenza, l’output reale viene stimato dall’Istat ricorrendo, in prima approssimazione, al numero di pazienti dimessi.[7] Osservando l’andamento di questa variabile nell’ultimo decennio, si rileva una riduzione costante e molto forte del numero di dimissioni dagli istituti di cura pubblici (-24 per cento dal 2011 al 2018). Tale dato probabilmente riflette la transizione verso un sistema maggiormente incentrato sull’assistenza territoriale e degenze ospedaliere meno brevi di quelli a cui si era giunti all’inizio del decennio. Sembrano confermare questa ipotesi la diminuzione delle giornate trascorse negli istituti di cura, passate da 50,3 milioni nel 2010 a 42,6 nel 2019; questo a fronte di un aumento della degenza media da 6,3 giorni nel 2010 a 6,7 giorni nel 2019. Va sottolineato che l’utilizzo da parte dell’Istat del numero di pazienti dimessi dagli istituti di cura è un modo per approssimare l’output del sistema. In mancanza di dati effettivi sui prezzi nessuna stima può essere perfetta: peraltro anche quando sono disponibili dati sui prezzi, vi è sempre il problema di come discernere adeguatamente gli aumenti dovuti a miglioramenti della qualità dei prodotti. Quest’ultimo problema è probabilmente molto rilevante nel caso della sanità, dati gli enormi progressi scientifici e tecnologici che si sono registrati e hanno avuto concreta applicazione negli ospedali italiani negli ultimi anni.

Problemi aperti

Come si vede, molti sono i problemi aperti e vi è ampio spazio per miglioramenti da parte sia dell’Istat sia degli altri istituti di statistica e della comunità scientifica. In particolare, nella disamina effettuata dei metodi di valutazione dell’output reale della PA, non appare del tutto convincente che la riduzione degli addetti alla produzione di servizi collettivi delle pubbliche amministrazioni determini un calo del valore aggiunto, coerentemente con il metodo degli input. Può darsi invece che, realisticamente, la riduzione degli addetti, per lo più dovuta al blocco del turn over, abbia eliminato degli sprechi come era negli auspici di chi ha promosso queste misure che si son susseguite nel corso degli ultimi anni.

Il caso della sanità mostra un problema affatto diverso. Qui l’Istat misura un notevole aumento del numero degli addetti, ma stima che ci sia stato un crollo della produttività. È invece possibile che negli ultimi anni vi sia stato un miglioramento della qualità dei servizi sanitari, legati all’applicazione di nuovi macchinari, farmaci e tecniche di cura. Ma, come noto, la misurazione della qualità dei prodotti è impresa molto complessa anche laddove esistono prezzi di mercato con cui misurare il valore degli input e degli output. Diviene impresa pressoché impossibile quando si deve misurare la qualità di un servizio pubblico per il quale esistono solo i prezzi degli input.

Appendice. Il valore aggiunto nominale e reale della PA: aspetti metodologici

Il calcolo del valore aggiunto nominale della Pubblica Amministrazione (PA) segue una logica diversa rispetto al settore privato. Mentre per quest’ultimo si parte infatti dal valore della produzione finale destinata alla vendita e si detrae il valore dei consumi intermedi impiegati nel processo produttivo, per la PA gran parte dell’output viene erogato sotto forma di attività cosiddette non-market, ovvero per le quali non esiste un prezzo all’acquisto o alla vendita, il che rende inapplicabile una valutazione dell’output a prezzi correnti. Per calcolare il valore aggiunto delle attività non-market della PA si procede quindi dagli input impiegati nella produzione/erogazione dei servizi. In particolare, le componenti che, una volta sommate, concorrono a determinare il valore aggiunto nominale della PA sono:

• le spese per il personale;
• gli ammortamenti;
• altre imposte sulla produzione.^[8]

La Figura A1 mostra come la parte preponderante del valore aggiunto in termini nominali sia sempre costituita, per il periodo 2000-2019, dalle spese per il personale.

All’interno del sistema dei Conti Nazionali e della sua classificazione in branche, il valore aggiunto della PA ricade poi all’interno di quattro diverse sotto-branche NACE:^[9]

• amministrazione pubblica e difesa, assicurazione sociale obbligatoria;
• istruzione;
• attività dei servizi sanitari;
• assistenza sociale.

Si noti che all’interno del valore aggiunto di queste sotto-branche di Contabilità Nazionale (ad eccezione della prima, formata da servizi di natura collettiva erogati interamente dal settore pubblico) confluisce sia il valore aggiunto generato dalla PA, sia quello generato da operatori economici privati attivi nei settori considerati (es. operatori dell’istruzione e della sanità privata).^[10] Sommando i valori di queste quattro sotto-branche, possiamo derivare il valore aggiunto aggregato della branca NACE PA.

Più complessa è invece la metodologia di calcolo del valore aggiunto della PA in termini reali. Come abbiamo già accennato, alcune caratteristiche delle attività svolte dal settore pubblico rendono difficile determinare l’output della PA in termini di volumi erogati, in particolare perché:

• una parte importante dei servizi erogati dalla PA consiste di attività non-market (es. difesa e sicurezza). In assenza di prezzi di mercato, anche nel caso in cui fosse possibile individuare il valore della produzione, non sarebbe possibile deflazionarlo con un indice dei prezzi;^[11]
• per alcune attività erogate dalla PA è complesso individuare le quantità prodotte di output. Ciò avviene sia perché è difficile determinare quale sia esattamente l’output finale prodotto da una specifica unità della PA,^[12] sia perché il servizio erogato spesso ha natura collettiva e non può essere scisso in una serie di prestazioni unitarie;^[13]
• in mancanza di prezzi di mercato, si è affermato in alcune sedi che l’aggregazione in un unico indice dei diversi volumi di output della PA potrebbe comunque avvenire mediante i diversi costi unitari di produzione. Tuttavia, nella PA (e in generale in molte unità produttive caratterizzate da una molteplicità di output) l’allocazione dei costi ai singoli output risulta particolarmente difficile, sia per la presenza significativa di costi comuni ai diversi processi produttivi;^[14]
• tenere in adeguata considerazione l’evoluzione della qualità dei servizi erogati dalla PA è un esercizio complesso;^[15]

L’effetto congiunto di queste difficoltà ha fatto sì che per valutare il livello di output della PA si ricorra a due diverse metodologie:

• per i servizi collettivi offerti dalla PA, si utilizza un metodo basato su una deflazione specifica di ogni componente del valore aggiunto. Nel resto della nota ci riferiremo a questa metodologia come a “metodo degli input”;
• per i servizi individuali offerti dalla PA (ovvero l’assistenza ospedaliera e l’istruzione), un metodo basato sulla stima delle quantità di output erogato agli utenti, che nel resto della nota verrà indicato come “metodo degli output”.

Per quanto riguarda il metodo degli input, per la parte riferita alle spese di personale, l’Istat utilizza una metodologia nota come “metodo dei salari medi”. Quest’ultimo consiste sostanzialmente in una deflazione dei redditi da lavoro dipendente per branca e per categorie omogenee di istituzioni nell’ambito del settore delle Amministrazioni pubbliche.

Per gli ammortamenti si utilizza invece un metodo basato sulla deflazione della serie degli investimenti annuali a prezzi correnti, utilizzando il deflatore corrispondente ad ogni tipologia di bene capitale.

In riferimento all’assistenza ospedaliera pubblica e all’istruzione pubblica, l’Istat utilizza invece il “metodo degli output”. Tale metodologia consiste nella misurazione dei volumi di servizi individuali erogati da questi due comparti, mediante l’uso di proxy specifiche, identificate nel numero di studenti per quanto riguarda l’istruzione e dal numero di pazienti dimessi dagli istituti di cura relativamente alla sanità. Il numero di studenti per ogni livello di istruzione (ovvero i diversi livelli di quella scolastica e quella universitaria) viene ponderato in un indice di volume unico in base al costo di formazione unitario di uno studente, stratificato per ogni livello di istruzione e per ogni facoltà universitaria. Riguardo al metodo degli output della sanità, che si applica ai soli servizi ospedalieri, la misurazione dei volumi viene fatta utilizzando il numero delle schede ospedaliere (SDO) relative ai pazienti dimessi dagli istituti di cura. Ad ogni paziente possono corrispondere più schede ospedaliere.

Il numero di pazienti dimessi viene stratificato per classi di “Raggruppamento omogeneo di diagnosi” (DRG), al fine di garantire l’omogeneità rispetto alle risorse necessarie all’assistenza del paziente negli istituti di cura. La ponderazione in questo caso avviene per mezzo dei costi sulla base dei quali il SSN rimborsa gli istituti di cura.^[16]

Da ultimo, per quanto riguarda le componenti della branca NACE PA attribuibili ad operatori privati (i quali operano principalmente nei comparti dell’istruzione e della sanità), si utilizza invece il metodo di deflazione basato su uno specifico indice dei prezzi, come per tutte le altre branche NACE.

A conferma di quanto detto sulla metodologia di calcolo del valore aggiunto, dato il peso preponderante delle spese per il personale all’interno del valore aggiunto della PA, il deflatore della branca NACE PA presenta una dinamica simile a quella del reddito da lavoro medio all’interno della branca, coerentemente con l’applicazione del “metodo dei salari medi” (Figura A2). L’indice di correlazione delle variazioni percentuali delle due serie è del 96,3 per cento.

Si osservi però che nel periodo in esame (2010-2019) gli andamenti delle due variabili sono fortemente divaricati. Il deflatore, come si è già notato, aumenta del 10,0 per cento, mentre le retribuzioni aumentano solo del 2,1 per cento. Questa divaricazione, da cui dipende la caduta del valore aggiunto reale, è il risultato delle stime operate dall’Istat sulla produttività del settore per la cui analisi occorre guardare, come si è fatto nel testo, i dati dei singoli comparti.