Le regole UE per difesa ed energia e le implicazioni per l’Italia

La clausola di salvaguardia nazionale consentita dall’UE è attivabile ogni anno fino al 2028 e lo scostamento massimo rispetto alla traiettoria di spesa netta concordata con l’UE è dell’1,5% del Pil all’anno. Questa spesa extra è utilizzabile interamente per la difesa oppure può essere in parte devoluta alle spese per la sicurezza energetica per un massimo dello 0,3% l’anno. L’intenzione del governo italiano è quella di sfruttare completamente la flessibilità per l’energia, circa 7 miliardi, nella prossima legge di bilancio e rimandare la maggior parte delle maggiori spese per la difesa al 2028, ossia alla prossima legislatura. Il rinvio si spiega, oltre che con opinioni divergenti nella maggioranza, con l’intenzione del governo di portare il deficit sotto il 3% al fine di uscire dalla procedura di infrazione. Per l’Italia attivare la clausola è conveniente in quanto permette di realizzare maggiori spese senza che vi sia un inasprimento della procedura, rimanendo ammessi al sostegno della Banca Centrale Europea ed evitando così tensioni sui mercati finanziari. Per come sono scritte le regole europee, non è possibile uscire dalla procedura utilizzando la clausola; a questo fine, il deficit del 2027 dovrebbe scendere sotto il 3% anche includendo le spese in difesa ed energia. In ogni caso, gli spazi di manovra nelle prossima legge di bilancio appaiono modesti.

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Il 5 agosto scorso il Ministro dell’Economia Giorgetti ha comunicato al Parlamento l’intenzione di chiedere alla Commissione Europea scostamenti complessivi, sommando 2027 e 2028, dello 0,9% del Pil per la difesa e dello 0,6% per interventi energetici, per un totale dell’1,5% del Pil. Come funzionano gli scostamenti? Quali sono le spese ammesse? Quanto delle spese avverrà nel 2027 e quanto nel 2028? 

Cosa prevedono le regole europee

Le regole europee sui conti pubblici, modificate nel 2024, prevedono che i Paesi con debito superiore al 60% del Pil e deficit superiore al 3% del Pil (tra cui l’Italia) debbano seguire una traiettoria di “spesa netta” (ossia, semplificando, spesa pubblica che è sotto il diretto controllo del Governo, al netto delle variazioni di entrate deliberate dal Governo) concordata con la Commissione Europea per un periodo di 4 anni, estendibili a 7, insieme a specifici impegni di riforme e investimenti. Di fatto la traiettoria definisce il limite massimo di manovra del Governo, in modo tale da aggiustare gradualmente il deficit e preservare la stabilità dei conti pubblici.

Al percorso concordato sono ammesse deviazioni, tramite la c.d. clausola di salvaguardia nazionale: nel caso in cui “circostanze eccezionali al di fuori del controllo dello Stato membro abbiano rilevanti ripercussioni sulle sue finanze pubbliche” i singoli Stati possono chiedere alla Commissione Europea di spendere risorse aggiuntive per un periodo predeterminato. Il tutto “a condizione che tale deviazione non comprometta la sostenibilità di bilancio nel medio termine”.^[1]

L’utilizzo della clausola per fini di difesa e di sicurezza energetica è stato esplicitamente ammesso dalla Commissione Europea.

La clausola per la difesa e le richieste della NATO 

Riguardo alla difesa, il 19 marzo 2025 la Commissione ha stabilito che l’invasione della Russia all’Ucraina e la minaccia alla sicurezza europea costituiscono circostanze eccezionali e valide per attivare la clausola nazionale e ha invitato gli Stati membri ad attivarla, sfruttando i margini in maniera coordinata.^[2]

La clausola è attivabile ogni anno fino al 2028, e lo scostamento massimo rispetto alla traiettoria di spesa netta concordata è dell’1,5% del Pil all’anno.^[3] Le spese conteggiate nell’1,5% sono quelle rientranti nella categoria “difesa” definita da Eurostat, ma solo per la parte eccedente il livello di un anno di riferimento: la Commissione ha stabilito il 2021 come anno di riferimento, in quanto anno immediatamente precedente allo scoppio della guerra. Tuttavia, per Grecia e Bulgaria, che hanno attivato la clausola, lo scostamento è stato calcolato dal 2024, in quanto dal 2021 al 2024 la loro spesa in difesa è diminuita;^[4] ciò testimonia come l’attivazione della clausola rimanga comunque un processo tra i singoli Stati e la Commissione, che valuta la specificità di ogni caso.

È plausibile che anche per l’Italia l’anno di riferimento sia il 2024, dato che in quell’anno la spesa in difesa secondo la definizione Eurostat è stata dell’1,3% del Pil, inferiore rispetto all’1,4% del 2021.^[5] Quindi, se lo spazio venisse interamente utilizzato, teoricamente la spesa in difesa potrebbe salire al 2,8% del Pil all’anno nel 2027 e nel 2028. Come vedremo in seguito però, l’Italia ha deciso di non sfruttare interamente lo spazio a disposizione.

Il limite temporale del 2028 può essere esteso per le spese registrate contabilmente negli anni successivi ma relativi a contratti conclusi nel periodo di vigenza della clausola, cioè entro il 2028.

In seguito, le maggiori spese dovranno trovare fonti di copertura, in minori spese o maggiori entrate. La clausola è quindi un modo per soddisfare solo temporaneamente le richieste della NATO, che comportano una maggiore spesa per la difesa di carattere strutturale o permanente.

La deviazione per la sicurezza energetica 

Il 3 giugno 2026 la Commissione ha annunciato la possibilità di includere nel perimetro della clausola anche le spese per la sicurezza energetica.^[6] Queste sono incluse per un massimo dello 0,3% del Pil all’anno, all’interno del limite complessivo dell’1,5%. Le spese energetiche ammesse non potranno comunque superare lo 0,6% del Pil nel complesso del triennio 2026-28: ciò significa che se un Paese, per esempio, spendesse lo 0,3% annuo dal 2026 al 2028, il totale sarebbe di 0,9%, e sarebbe esonerato dalla regola europea sulla spesa netta solo lo 0,6%. In questo caso non c’è un anno di riferimento su cui calcolare lo scostamento: vengono considerate tutte le misure emanate dopo il 28 febbraio 2026 (data d’inizio della guerra in Iran) che rispettano certe caratteristiche. Per queste spese, a differenza di quelle militari, non è prevista la possibilità di dilazionare le consegne oltre il limite temporale del 2028. 

Quali sono le spese incluse?

Come detto, le spese in difesa incluse sono quelle rientranti nella definizione di Eurostat: sono incluse dunque le spese in armamenti (e ricerca scientifica a essi dedicata), personale e infrastrutture. Questa definizione è in alcuni casi più restrittiva rispetto a quella NATO, che per esempio include anche le pensioni dei militari e le spese relative a corpi non propriamente militari (es. Guardia di Finanza, Capitanerie di Porto); in altri, è più estesa, includendo la “difesa civile”, cioè i corpi non militari volti a fronteggiare emergenze di particolare gravità (es. Vigili del Fuoco). In generale, la spesa in difesa Eurostat è più bassa di quella NATO. La Commissione ha specificato che la spesa finanziata dai prestiti SAFE sarà automaticamente inclusa nel perimetro della clausola.

Sull’energia sono incluse solo le misure, adottate dopo il 28 febbraio 2026, che “rafforzano la sicurezza strutturale e la resilienza del sistema energetico europeo e accelerano la transizione dai combustibili fossili”. Per esempio, sono ammessi interventi per reti elettriche, sistemi di stoccaggio, pompe di calore, espansione delle energie rinnovabili, infrastrutture per veicoli elettrici e ristrutturazioni profonde degli edifici. Non sono invece ammesse spese “aventi altre finalità, sebbene legate in qualche misura alla crisi in Medio Oriente”. La Commissione esclude esplicitamente dal perimetro della clausola la riduzione delle accise o di altre imposte sui combustibili fossili, i prezzi fissi, le sovvenzioni per i combustibili fossili, i sostegni basati sul reddito o altri sussidi intesi a ridurre il prezzo dell’energia senza realizzare un miglioramento strutturale nella resilienza del sistema energetico europeo.

Il fatto di usare un periodo benchmark (un anno per le spese militari e il 28 febbraio per l’energia) e di avere un preciso nomenclatore (Eurostat) per le tipologie di spese ammesse dovrebbe minimizzare utilizzi impropri della flessibilità consentita dalla clausola. Rimane la possibilità di inserire fra le spese ammesse alcune di quelle che erano già preventivate in modo da liberare spazio per spese estranee alla clausola, ad esempio la riduzione delle accise sull’energia. Si tratta però di uno spazio molto ridotto. 

Le implicazioni per il deficit

È necessario chiarire che la clausola esonera queste spese dal calcolo della spesa netta, ma le implicazioni per la procedura di infrazione per deficit eccessivo (in cui rientra chi ha un deficit superiore al 3%, tra cui l’Italia) sono diverse a seconda che il Paese sia o no sotto procedura di infrazione. In nessun caso queste spese sono sottratte dal deficit, ma se un Paese non è sotto procedura e le spese extra portano il deficit sopra la soglia del 3%, non si apre una procedura. Se invece il Paese è sotto procedura, questa rimane attiva anche se nell’anno successivo (il 2027 in questo caso) il deficit al netto delle spese extra consentite dalla clausola scende sotto il 3%. 

Vi è dunque una asimmetria. Per entrare in procedura di deficit eccessivo si considera il deficit al netto delle spese della clausola; per uscire dalla procedura si considera invece quello inclusivo delle spese della clausola. Si considerino due Paesi che nel 2027 abbiano lo stesso deficit – diciamo 3,5% – e le stesse spese extra – diciamo 0,6% – e dunque lo stesso deficit al netto delle spese extra – 2,9%. Il Paese che nell’anno precedente non era sotto procedura non deve preoccuparsi: la Commissione non aprirà una procedura. Invece, il Paese che nell’anno precedente era sopra la soglia del 3% – diciamo 3,1% – rimane sotto procedura. Ciò anche se il suo deficit al netto delle spese extra è al 2,9%. Va detto peraltro che il fatto di essere sotto procedura non ha conseguenze in termini di richiami o sanzioni da parte della Commissione, a patto che il Paese ne segua le raccomandazioni. Rimane lo stigma politico di essere un “sorvegliato speciale”. 

Per un Paese sotto procedura il vantaggio di accedere alla flessibilità risiede nel fatto di avere un via libera da Bruxelles per aumentare il deficit, il che dovrebbe evitare l’insorgere di tensioni sui mercati finanziari. Senza la clausola, una deviazione dalla traiettoria di spesa netta comporterebbe una valutazione complessiva da parte della Commissione per stabilire se il Paese abbia dato seguito effettivo alle raccomandazioni del Consiglio. Si tratterebbe dunque di un inasprimento della procedura che, oltre a non mandare un bel segnale ai mercati finanziari, potrebbe escludere il Paese dall’accesso al sostegno della Banca Centrale Europea in caso di difficoltà. Si ricorda infatti che nel 2022 è stato introdotto il TPI (Transmission Protection Instrument), che permette alla BCE di intervenire nei mercati qualora si verifichi un deterioramento delle condizioni di finanziamento non giustificato dai fondamentali economici. Lo strumento è però attivabile solo per gli Stati che non sono sotto procedura per deficit eccessivo, oppure che hanno messo in pratica le raccomandazioni del Consiglio dell’Unione europea, oltre ad altri requisiti.^[7]

Inoltre, per le spese per la difesa finanziate dal prestito comunitario SAFE, automaticamente incluse nella clausola se attivata, il costo degli interessi è inferiore rispetto all’emissione di debito nazionale. Il SAFE è infatti un prestito finanziato tramite l’emissione di titoli obbligazionari europei. Riguardo all’Italia, ipotizzando una scadenza decennale del prestito, dato che attualmente un BTP a 10 anni rende circa il 4,2% annuo mentre un Eurobond corrispondente il 3,7%, il risparmio sarebbe di circa 50 punti base all’anno.^[8]

Chi sta utilizzando la flessibilità e cosa farà l’Italia

Sono 18 i Paesi che hanno attivato la clausola per la difesa dal 2025 ad oggi. I primi sono stati, l’8 luglio 2025, Belgio, Bulgaria, Cechia, Croazia, Danimarca, Estonia, Finlandia, Grecia, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Slovacchia, Slovenia. Si sono poi aggiunti Germania, il 10 ottobre 2025, Austria, il 17 febbraio 2026, e Spagna, il 12 giugno 2026.^[9]

Sull’estensione all’energia la Commissione ha pubblicato i dettagli solo il 18 agosto e sta ancora raccogliendo le richieste. Queste devono fornire un elenco di massima delle misure che lo Stato membro intende finanziare e una stima preliminare dei costi attesi. Il piano è di attivare le clausole tra settembre e ottobre, in modo tale da definire gli spazi a disposizione nelle leggi di Bilancio nazionali.

Il 5 agosto, il Ministro dell’Economia Giorgetti ha dichiarato che l’Italia chiederà alla Commissione spazio, cumulativamente nei due anni, per lo 0,9% del Pil per la difesa e lo 0,6% per l’energia.^[10]

Il progetto è quello di sfruttare completamente la flessibilità per l’energia: essendo la spesa massima annua limitata allo 0,3%, lo 0,6% complessivo (pari a circa 14 miliardi) verrà speso per metà nel 2027 e per metà nel 2028. Non sono ancora disponibili i dettagli degli interventi che il Governo ha intenzione di proporre.

Per la difesa invece non viene utilizzato tutto lo spazio a disposizione (che sarebbe l’1,2% l'anno, ossia l’1,5% meno 0,3% dell’energia, moltiplicato per due anni, dunque il 2,4% del Pil), ma solo una parte (lo 0,9%, pari a circa 21 miliardi): in questo caso non ci sono dettagli specifici su come la somma verrà spalmata nel 2027 e nel 2028. Si sa che la spesa sarà concentrata nel 2028. Riguardo alla natura degli interventi, il Ministro Giorgetti ha parlato genericamente di “nuovi programmi di investimento di durata pluriennale, sia proposte di rimodulazione di risorse già previste a legislazione vigente” e “incrementi di organico e ulteriori spese di funzionamento”.

In sostanza, nella prossima legge di bilancio vi sarà un extra deficit pari a 7 miliardi per la sicurezza energetica e una parte dei 21 miliardi previsti complessivamente per la difesa. Questa parte sarà presumibilmente molto piccola per vari motivi. Il primo, citato dal ministro Giorgetti, è che occorre tempo per mettere a terra nuovi investimenti per la difesa. Un secondo motivo, più sostanziale, è che la maggioranza di governo non è concorde sull’opportunità di aumentare le spese per la difesa. Infatti, il Ministro Giorgetti ha dichiarato che l’attivazione “non è stata presa in considerazione dal Governo italiano, dal 2025 sino a oggi, perché noi abbiamo sempre sostenuto che la sicurezza nazionale avesse un’accezione più ampia e quindi dovesse contenere anche la sicurezza economica, in primis con riferimento alla situazione che si è venuta a creare in termini eccezionali nel Medio Oriente, in particolare sulla sicurezza energetica”. In altre parole, il governo non era interessato ad attivare la clausola quando riguardava solo le spese militari e non anche la sicurezza energetica. 

Infine, l’aumento della spesa per la difesa potrebbe mettere a rischio quello che è diventato un obiettivo centrale del governo: far uscire l’Italia dalla procedura di infrazione. 

Il prestito comunitario SAFE consentirà di ridurre il costo per interessi della componente difesa dell’extra deficit. L’altro vantaggio del prestito comunitario consiste nella sua stabilità, nel senso che il prestito dell’UE all’Italia non è soggetto alla volatilità dei mercati finanziari.

L’obiettivo di uscire dalla procedura

Al momento l’Italia è sotto procedura di infrazione perché il deficit 2025 è risultato pari a 3,1% del Pil. Per uscirne, serve che il deficit scenda in modo duraturo sotto il 3%, ossia che sia inferiore al 3% in un anno a consuntivo e per le previsioni dell’anno successivo. Per uscire già nel 2026, servirebbe che i dati Istat su Pil e deficit del 2025, che sono soggetti a varie revisioni prima di diventare definitivi, cambino retrospettivamente in meglio, e che il preconsuntivo per il deficit del 2026 sia inferiore al 3%,^[11] come è nella previsione del DFP (Documento di Finanza Pubblica) di aprile scorso che lo collocava al 2,9%.^[12]

Altrimenti, per uscire nel 2027, sarebbe necessario che il deficit 2026 risulti effettivamente almeno pari a quanto previsto (il 2,9%) e che le previsioni per il 2027 si mantengano sotto il 3%. Vi è forse un’altra possibilità da valutare nel dialogo con la Commissione: che, attivando la clausola, la Commissione escluda dalle previsioni per il 2027 le spese consentite. In tal caso, già nel 2027, il deficit, inclusivo delle spese della clausola, potrebbe salire sopra il 3%, fermo restando che il deficit al netto delle spese consentite dovrebbe rimanere sotto il 3%.

Resta il fatto che il dato definitivo a consuntivo del 2026 uscirà a primavera del 2027, mentre il Governo deve decidere oggi il budget per il 2027. 

Il tema riguarda la spesa in difesa. Come si è detto sopra, nel 2027 l’aumento sarà presumibilmente piccolo, anche perché il Governo ha ribadito l’intenzione di uscire dalla procedura per deficit eccessivo. Sempre il 5 agosto, Giorgetti ha dichiarato: “Ricordo a tutti che nella raccomandazione della Commissione europea l’uscita dalla procedura di deficit eccessivo era prevista per il 2027; il tentativo di uscire prima era finalizzato anche a liberarci delle asimmetrie per quanto riguarda l’eventuale applicazione della clausola di scostamento; continuiamo ad avere questo tipo di ambizione. Se proprio continuate a insistere, capisco perfettamente che per questo Governo è il momento di andare a casa e voglio andare a casa uscendo dalla procedura di deficit eccessivo, senza lasciare a voi questa triste incombenza”. Il riferimento è ovviamente all’ultimo anno di legislatura, il 2027. 

La scelta più prudente, dunque, è rinviare le spese al 2028, ossia a chi governerà nella prossima legislatura. Se il dato a consuntivo del 2026 fosse inferiore al 3%, come al momento appare probabile, servirebbe mantenersi sotto anche nelle previsioni per il 2027 per uscire dalla procedura, dato che lo scomputo delle spese della clausola dalle previsioni ad oggi è solo un’ipotesi. Se il dato a consuntivo del 2026 fosse invece superiore al 3%, la decisione sull’uscita dalla procedura avverrebbe ad aprile 2028, dopo le elezioni. Il Governo potrebbe però rivendicare politicamente il merito di avere creato le condizioni per l’uscita. In ogni caso, la scelta prudente è quella di puntare a un deficit 2027 inferiore la 3%. Naturalmente, questa scelta sarebbe in tensione con le richieste di maggiori spese e minori tasse di gran parte della maggioranza in un anno preelettorale. Sapremo nei prossimi giorni se prevarranno gli inviti alla prudenza del Ministro Giorgetti oppure le richieste della maggioranza. 

In ogni caso, gli spazi di manovra nella prossima legge di bilancio appaiono molto stretti.