Nonostante gli incentivi per le fusioni tra comuni introdotti dal 2012, il loro numero è sceso solo di 196 unità (-2,4%): a inizio 2026 i campanili d’Italia restano vicino agli 8.000. Le fusioni, concentrate tra il 2016 e il 2020, hanno coinvolto, come si intendeva, soprattutto i piccoli comuni, caratterizzati da costi per abitante mediamente più elevati. Ma il taglio dei piccoli comuni è stato in parte compensato dagli andamenti demografici: il calo della popolazione e lo spostamento verso le grandi città hanno ridotto infatti la dimensione dei comuni, soprattutto i più piccoli. Il fenomeno delle fusioni ha riguardato quasi solo il Centro-Nord, in particolare il Nord-est. Al Sud e nelle Isole le fusioni sono state più basse di quelle delle altre aree non solo in termini assoluti, ma anche in percentuale dei comuni esistenti al 2012.
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La “polverizzazione” dei comuni italiani è un fatto noto. Nonostante gli sforzi per ridurla, il numero dei municipi è rimasto piuttosto stabile negli anni, in particolare nel Mezzogiorno. Questa nota analizza gli incentivi adottati per favorire i processi di fusione e illustra i limitati risultati ottenuti.
La frammentazione dei comuni italiani e le misure per incentivarne la fusione
Al 1° gennaio 2012, prima dell’introduzione dei principali incentivi alla loro fusione, i comuni erano 8.092 (Fig. 1).[1] Di questi, 5.690 (il 70%) avevano meno di 5.000 abitanti, 1.936 (il 24%) meno di 1.000 e 841 (il 10%) meno di 500 abitanti.
Le iniziative per ridurre il numero di comuni, soprattutto quelli piccoli, erano volte a migliorare l’efficienza della spesa pubblica: infatti i piccoli comuni comportano in media elevati costi per abitante, dati i costi fissi esistenti indipendentemente dalla dimensione della popolazione. Per esempio, nel 2024, la spesa pro capite media nei comuni con meno di 1.000 abitanti era il doppio di quella dei comuni tra 1.000 e 5.000 abitanti (Fig. 2).[2] Per le fasce demografiche superiori le cifre erano invece simili, tranne che per i comuni con oltre 100.000 abitanti, che offrono servizi destinati anche ai comuni periferici. La differenza è alta soprattutto per la spesa in conto capitale, cioè per investimenti: in media di 1.629 euro sotto i 1.000 abitanti, 592 tra 1.000 e 5.000 e 376 tra i 5.000 e i 10.000, sempre nel 2024.
La prima legge per favorire le fusioni è stata la n. 135 del 2012: i trasferimenti dallo Stato ai comuni risultanti da fusione sarebbero aumentati, per dieci anni, del 20% dei trasferimenti ricevuti nel 2010, limite poi aumentato fino al 60%. Inoltre, la legge n. 56 del 2014 (cd. “Legge Delrio”) prevedeva che:
- il comune risultante dalla fusione potesse derogare al “blocco del turnover”, cioè alle limitazioni alla sostituzione del personale in uscita della PA, e utilizzare margini di indebitamento consentiti anche a uno solo dei comuni originari, anche qualora dall’unificazione dei bilanci non risultassero possibili ulteriori spazi di indebitamento;
- i comuni risultanti da una fusione potessero, per cinque anni, mantenere tributi e tariffe differenziati nei territori dei comuni preesistenti.
Gli effetti degli incentivi
Con l’incentivo di questi provvedimenti, il numero di municipi ha iniziato a scendere, dopo essere rimasto stabile per anni (Fig. 3). Dal 1° gennaio 2012 al 1° gennaio 2026 sono nati 138 comuni da operazioni di fusione che hanno coinvolto 336 comuni, con un effetto netto di meno 198 comuni. Data la creazione di due nuovi comuni, uno in Piemonte e uno in Sicilia, per lo scorporo di località di comuni esistenti, il calo complessivo è stato di 196 unità, un modesto 2,4% (Tav. 1). Inoltre, il calo è avvenuto soprattutto tra il 2016 e il 2020: da allora le operazioni di fusione sono state quasi inesistenti. Oggi in Italia ci sono 7.896 comuni, di cui il 56% è al Nord (il 38% al Nord-ovest e il 18% al Nord-est), 12% al Centro, 22% al Sud e 10% nelle Isole.
Come previsto, le fusioni hanno coinvolto soprattutto i piccoli comuni. Nel 90% dei casi queste hanno infatti riguardato comuni con meno di 5.000 abitanti (che nel 2012 erano il 70% del totale), nel 40% comuni con meno di 1.000 abitanti (nel 2012 erano il 24% del totale) e nel 23% comuni con meno di 500 abitanti (nel 2012 erano il 10% del totale) (Fig. 4).
Il numero dei piccoli comuni è però sceso meno di quanto sarebbe accaduto per il solo effetto delle operazioni di fusione. A fronte di 302 comuni con meno di 5.000 abitanti coinvolti in operazioni di fusione, il loro numero è infatti sceso di sole 168 unità, da 5.690 a 5.522 (Fig. 5). Il numero di quelli con meno di 1.000 abitanti, a fronte di 134 comuni coinvolti in operazioni di fusione, è addirittura aumentato, da 1.936 a 2.023. Questo è spiegato dagli andamenti demografici: il calo della popolazione e lo spostamento verso le grandi città hanno ridotto la dimensione dei comuni, con un effetto più forte per i più piccoli.
La ripartizione territoriale delle fusioni
Le 138 operazioni di fusione si sono concentrate al Nord. In quest’area sono avvenute 112 fusioni, l’81% del totale. Si potrebbe pensare che la percentuale sia alta perché nel 2012 il Nord aveva percentualmente molti più comuni. Ma la percentuale di fusioni eccede di molto la percentuale dei comuni localizzati al Nord (il 56% nel 2012), il che implica una maggiore volontà di questa macroregione di utilizzare gli incentivi alle fusioni. Al Centro ci sono state 22 fusioni, il 16% del totale, percentuale non troppo distante da quella dei comuni localizzati in tale area (12%) nel 2012. Dove le fusioni sono state davvero carenti è al Sud e nelle Isole: solo 4 fusioni, il 3% del totale, nonostante in quell’area fosse localizzato il 32% dei comuni italiani (Fig. 6). Il taglio è stato relativamente più forte nel Nord-est, con 58 fusioni (il 42%), quando i comuni del Nord-est erano il 18% del totale, soprattutto per il numero di fusioni nel Trentino.
Il Nord-est è al primo posto anche per riduzione percentuale del numero dei comuni tra il 2012 e il 2026 (6,3%, Fig. 7). Nord-ovest e Centro hanno variazioni percentualmente simili (-2,3 e -2,8% rispettivamente), mentre al Sud e nelle Isole il calo è stato minimo (-0,2%).
[1] I dati utilizzati provengono dal Sistema Informativo Territoriale delle Unità Amministrative e Statistiche di Istat (vedi link).
[2] I dati provengono dalla banca dati delle amministrazioni pubbliche della Ragioneria Generale dello Stato (vedi link). Vedi anche la nostra precedente nota, “Le sfide per i Comuni italiani: la spesa”, 13 aprile 2023 e F. Foglia, M. Mercuri, G. Bonanno, F. Aiello, “Quanto spendono i comuni italiani”, Regional Economy, vol. 3(Q1), 2019.
