Università Cattolica del Sacro Cuore

Le modifiche alla Riforma Madia presenti nel Disegno di Legge di Bilancio 2019

di Carlo Valdes

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Fra gli interventi previsti nel Disegno di Legge di Bilancio 2019 è stato inserito un articolo che limiterebbe gravemente l’efficacia della Riforma Madia sulle società partecipate.[1] Questo articolo stabilisce che le disposizioni presenti in due commi fondamentali del Testo Unico sulle partecipate (quelli che determinano le tempistiche per l’alienazione delle partecipazioni e la perdita dei diritti sociali del socio pubblico nel caso in cui l’alienazione non avvenga) non debbano essere applicati fino al 31 dicembre 2021 se le partecipazioni pubbliche siano in società che abbiano registrato un risultato netto medio in utile nei tre anni precedenti. Se questo intervento dovesse essere confermato dal parlamento, si tratterebbe di un altro duro colpo alla riforma Madia. L’insieme di partecipazioni da alienare (già ridotto, a causa dell’eccessiva genericità dei criteri stabiliti nel Testo Unico) verrebbe ristretto ulteriormente, rendendo ancora più difficile il percorso di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche intrapreso negli anni passati.

Per capire meglio, occorre ripartire proprio dal Testo Unico attualmente in vigore. L’art. 24, comma 1 obbligava ciascuna amministrazione pubblica a effettuare la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute in società entro il 30 settembre 2017 (scadenza poi posticipata di due mesi) e a individuare quelle da alienare.[2] Il testo stabiliva dei criteri (troppo vaghi, come avevamo spiegato in questa nota https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-11_partecipate_5.02.18.pdf) da utilizzare: dovevano essere oggetto di alienazione[3] le partecipazioni detenute, direttamente o indirettamente, in società che:

Non possono essere ricondotte alle seguenti macro-categorie:[4]

  • produzione di un servizio di interesse generale;
  • progettazione, realizzazione e gestione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, oppure organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato con un imprenditore;
  • autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni;
  • valorizzazione del patrimonio delle amministrazioni stesse, tramite il conferimento di beni immobili allo scopo di realizzare un investimento secondo criteri propri di un qualsiasi operatore di mercato.  

Oppure per le quali non sia indicata esplicitamente nell’atto deliberativo di costituzione o acquisizione:[5]

  • la necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui al punto 1, e le ragioni di convenienza economica e della sostenibilità finanziaria;
  • la compatibilità dell'intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei.

Oppure che ricadono in una di queste ipotesi: [6]

  • società prive di dipendenti o con un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti;
  • società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali;
  • società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a una soglia definita nel Testo Unico;
  • società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti;
  • società che abbiano necessità di contenimento dei costi di funzionamento;
  • società che necessitino aggregazione con società aventi ad oggetto le attività consentite nel punto 1.

I commi 4 e 5 dello stesso art. 24 stabilivano poi che (i) l’alienazione dovesse avvenire a un anno dalla ricognizione e che (ii) in caso di mancata alienazione il socio pubblico avrebbe perso i diritti sociali e la partecipazione sarebbe stata liquidata.[7] La modifica inserita nella bozza della Legge di Bilancio stabilisce che all’art. 24, dopo i due commi che abbiamo appena commentato, venga inserito il seguente comma:

 “5-bis. A tutela del patrimonio pubblico e del valore delle quote societarie pubbliche, fino al 31 dicembre 2021 le disposizioni di cui ai commi 4 e 5 non si applicano nel caso in cui le società partecipate abbiano prodotto un risultato medio in utile nel triennio precedente alla ricognizione.  L’amministrazione pubblica, che detiene le partecipazioni, è conseguentemente autorizzata a non procedere all’alienazione.”

Con queste poche righe viene ora stabilito che le partecipazioni, anche se giudicate alienabili in base ai criteri elencati sopra, possono comunque essere mantenute nei prossimi anni se nella media del triennio precedente la società partecipata ha registrato un utile. Se questa disposizione fosse confermata, l’insieme di partecipazioni in via di alienazione sarebbe ridotto ulteriormente, e la già limitata efficacia della Riforma Madia risulterebbe compromessa. Il provvedimento sembra a prima vista sensato: se la partecipata non è in perdita, perché dovrebbe essere venduta? In realtà ci sono diverse ragioni per cui una partecipazione in società non in perdita risulta comunque inappropriata:

  1. Anche se una società partecipata registra utili, ciò non significa che il “saldo” per la pubblica amministrazione che detiene la partecipazione sia positivo. Spesso le pubbliche amministrazioni contribuiscono alle attività delle partecipate con varie forme di finanziamento o tramite contratti di servizio, talvolta particolarmente onerosi per le casse della pubblica amministrazione. In altri termini, in alcuni casi il “profitto” delle partecipate è del tutto artificiale.
  2. Il fatto che una società abbia registrato utili nel triennio passato non esclude affatto che in futuro, per qualunque motivo, questa possa registrare perdite che avrebbero una ricaduta diretta sulla pubblica amministrazione. Occorre capire che, una volta creata, una società pubblica è più difficile da chiudere ed esisterà sempre la tendenza a tenerla in vita anche se fa perdite. Visto questo rischio, è opportuno avere una visione “prudente” nel giustificare l’esistenza di una partecipata pubblica.
  3. Il fatto che società non registri perdite non indica che la partecipazione sia giustificata dal puro punto di vista finanziario. Il capitale investito dovrebbe infatti garantire almeno un minimo rendimento, non semplicemente “non causare perdite”. E, in ogni caso, il capitale impiegato per la partecipazione potrebbe comunque essere utilizzato per altre opere effettivamente attinenti all’attività dell’ente pubblico. Per esempio, perché si dovrebbe consentire a un ente pubblico di investire capitale per produrre prosciutti, piuttosto che utilizzare quel capitale per costruire strade?
  4. Una partecipata, anche se fa profitti, assorbe capacità manageriali che potrebbero invece essere utilizzate per i fini istituzionali dell’ente pubblico.
  5. Consentire la sopravvivenza di una società partecipata solo perché non è in perdita impedisce una chiara definizione del perimetro del “pubblico” rispetto al “privato”. In linea di principio, una certa attività dovrebbe essere svolta dal settore pubblico se esistono “fallimenti di mercato”, ossia se il privato non è in grado di svolgere in modo efficacie un’attività che è necessaria per la collettività. Il rischio è di consentire un’espansione illimitata di un “capitalismo degli enti locali” non giustificato da ragioni economiche ma dal desiderio degli amministratori locali di intraprendere attività imprenditoriali, non con i propri soldi ma con denaro pubblico.

In conclusione, se la norma in questione sarà approvata, resterà il rischio che le società partecipate, seppure non in perdita, continuino ad esistere per svolgere quel ruolo di “poltronificio” che hanno purtroppo svolto in Italia negli anni, e non per una reale giustificazione economica.


[1] L’articolo è denominato “Modifiche al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, recante il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica”.

[2] Art. 24, comma 1. Le partecipazioni detenute, direttamente o indirettamente, dalle amministrazioni pubbliche alla data di entrata in vigore del presente decreto in società non riconducibili ad alcuna delle categorie di cui all'articolo 4, ovvero che non soddisfano i requisiti di cui all'articolo 5, commi 1 e 2, o che ricadono in una delle ipotesi di cui all'articolo 20, comma 2, sono alienate o sono oggetto delle misure di cui all'articolo 20, commi 1 e 2 (cioè devono essere oggetto di un piano di riassetto per la loro razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione, ndr). A tal fine, entro il 30 settembre 2017, ciascuna amministrazione pubblica effettua con provvedimento motivato la ricognizione di tutte le partecipazioni possedute alla data di entrata in vigore del presente decreto, individuando quelle che devono essere alienate. L'esito della ricognizione, anche in caso negativo, è comunicato con le modalità di cui all'articolo 17 del decreto-legge n. 90 del 2014, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114. Le informazioni sono rese disponibili alla sezione della Corte dei conti competente ai sensi dell'articolo 5, comma 4, e alla struttura di cui all'articolo 15.

[3] In alternativa (ma sempre nel rispetto dei nuovi limiti alle partecipazioni definiti dalla Riforma) era concesso all’amministrazione pubblica di adottare un piano di riassetto per la razionalizzazione, fusione o soppressione, anche mediante messa in liquidazione o cessione (vedi art. 24, comma 1).

[4] Art. 4, comma 1. Le amministrazioni pubbliche non possono, direttamente o indirettamente, costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né acquisire o mantenere partecipazioni, anche di minoranza, in tali società.

Art. 4, comma 2. Nei limiti di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche possono, direttamente o indirettamente, costituire società e acquisire o mantenere partecipazioni in società esclusivamente per lo svolgimento delle attività sotto indicate: a) produzione di un servizio di interesse generale, ivi inclusa la realizzazione e la gestione delle reti e degli impianti funzionali ai servizi medesimi; b) progettazione e realizzazione di un'opera pubblica sulla base di un accordo di programma fra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell'articolo 193 del decreto legislativo n. 50 del 2016; c) realizzazione e gestione di un'opera pubblica ovvero organizzazione e gestione di un servizio d'interesse generale attraverso un contratto di partenariato di cui all'articolo 180 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con un imprenditore selezionato con le modalità di cui all'articolo 17, commi 1 e 2; d) autoproduzione di beni o servizi strumentali all'ente o agli enti pubblici partecipanti o allo svolgimento delle loro funzioni, nel rispetto delle condizioni stabilite dalle direttive europee in materia di contratti pubblici e della relativa disciplina nazionale di recepimento; e) servizi di committenza, ivi incluse le attività di committenza ausiliarie, apprestati a supporto di enti senza scopo di lucro e di amministrazioni aggiudicatrici di cui all'articolo 3, comma 1, lettera a), del decreto legislativo n. 50 del 2016.

[5] Art. 5, comma 1. A eccezione dei casi in cui la costituzione di una società o l'acquisto di una partecipazione, anche attraverso aumento di capitale, avvenga in conformità a espresse previsioni legislative, l'atto deliberativo di costituzione di una società a partecipazione pubblica, anche nei casi di cui all'articolo 17, o di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato con riferimento alla necessità della società per il perseguimento delle finalità istituzionali di cui all'articolo 4, evidenziando, altresì, le ragioni e le finalità che giustificano tale scelta, anche sul piano della convenienza economica e della sostenibilità finanziaria, nonché di gestione diretta o esternalizzata del servizio affidato. La motivazione deve anche dare conto della compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell'azione amministrativa.

Art. 5, comma 2. L'atto deliberativo di cui al comma 1 da' atto della compatibilità dell'intervento finanziario previsto con le norme dei trattati europei e, in particolare, con la disciplina europea in materia di aiuti di Stato alle imprese. Gli enti locali sottopongono lo schema di atto deliberativo a forme di consultazione pubblica, secondo modalità da essi stessi disciplinate.

[6] Art. 20, comma 2. I piani di razionalizzazione, corredati di un'apposita relazione tecnica, con specifica indicazione di modalità e tempi di attuazione, sono adottati ove, in sede di analisi di cui al comma 1, le amministrazioni pubbliche rilevino: a) partecipazioni societarie che non rientrino in alcuna delle categorie di cui all'articolo 4; b) società che risultino prive di dipendenti o abbiano un numero di amministratori superiore a quello dei dipendenti; c) partecipazioni in società che svolgono attività analoghe o similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali; d) partecipazioni in società che, nel triennio precedente, abbiano conseguito un fatturato medio non superiore a un milione di euro (soglia poi parzialmente rivista con interventi correttivi nell’anno 2017, ndr); e) partecipazioni in società diverse da quelle costituite per la gestione di un servizio d'interesse generale che abbiano prodotto un risultato negativo per quattro dei cinque esercizi precedenti; f) necessità di contenimento dei costi di funzionamento; g) necessità di aggregazione di società aventi ad oggetto le attività consentite all'articolo 4.

[7] Art. 24, comma 4. L'alienazione, da effettuare ai sensi dell'articolo 10, avviene entro un anno dalla conclusione della ricognizione di cui al comma 1.

Art. 24, comma 5. In caso di mancata adozione dell'atto ricognitivo ovvero di mancata alienazione entro i termini previsti dal comma 4, il socio pubblico non può esercitare i diritti sociali nei confronti della società e, salvo in ogni caso il potere di alienare la partecipazione, la medesima è liquidata in denaro in base ai criteri stabiliti all'articolo 2437-ter, secondo comma, e seguendo il procedimento di cui all'articolo 2437-quater del codice civile.