Università Cattolica del Sacro Cuore

La giustizia civile italiana resta la più lenta d’Europa, ma c’è qualche miglioramento

di Matilde Casamonti

28 novembre 2020

Secondo l’ultimo rapporto della Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ), nel biennio 2017-18 il numero dei procedimenti civili pendenti si è ridotto e la durata media è scesa. Tuttavia, la giustizia civile italiana resta tra le più lente d’Europa: siamo ancora gli ultimi in terzo grado di giudizio e siamo diventati penultimi sia in primo sia in secondo grado, rispettivamente davanti a Malta e Grecia.

* * *

La lentezza della giustizia, in particolare in ambito civile, è uno dei principali problemi strutturali dell’Italia. L’inefficienza del nostro sistema giudiziario scoraggia gli investimenti, aumenta il costo del credito e riduce il tasso di occupazione e di partecipazione al mercato del lavoro.[1] Il rapporto 2020 Doing Business della Banca Mondiale colloca l’Italia al 122esimo posto su 190 per la categoria Tempo e costi delle controversie (Enforcing contracts). Nel 2018 eravamo al 111esimo posto, nel 2017 al 108 e 2016 al 106. Tuttavia, questi dati si riferiscono a un tipo specifico di procedimento giudiziario e al solo Tribunale di Roma.[2] Conviene allora guardare i più completi dati sui procedimenti contenziosi pubblicati dal CEPEJ, che li ha recentemente aggiornati al 2018.[3]

La performance della giustizia civile italiana nel biennio 2017-2018: l’ultimo rapporto CEPEJ

Due sono i principali indicatori tratti dal rapporto su cui vale la pena di soffermarsi: (1) il tasso di smaltimento dei procedimenti e (2) il tempo necessario per portare a compimento i procedimenti.

(1) Il tasso di smaltimento dei procedimenti

Il tasso di smaltimento misura il rapporto tra i procedimenti definiti e quelli iscritti in un anno (moltiplicato per 100) e quindi dà informazioni sulla capacità degli uffici o sistemi giuridici di gestire il proprio carico di lavoro.[4] Secondo l’ultimo rapporto CEPEJ, nel 2018, il tasso di smaltimento complessivo del sistema giudiziario civile è stato superiore al 100 per cento. Il sistema nel complesso è quindi riuscito a portare a conclusione un numero di cause civili superiore a quelle in ingresso, riducendo l’arretrato accumulato negli anni precedenti. I procedimenti pendenti sono infatti calati di circa l’8 per cento dal 2016. Il loro numero rimane però tra i più elevati d’Europa. Solo la Bosnia-Erzegovina ha un numero di procedimenti pendenti più elevato (Fig.1). I dati disaggregati per tipologia d’ufficio, mostrano che l’arretrato è diminuito sia in primo sia in secondo grado di giudizio (rispettivamente del 7 e 11 per cento), mentre resta in crescita presso la Corte di Cassazione. Nonostante l’aumentato del ritmo di lavoro, in questo caso, non si è riusciti a far fronte al forte aumento numero dei ricorsi.[5] Questo trend non è nuovo, già in precedenza il calo dei pendenti è stato rallentato dall’aumento dell’arretrato in Cassazione.

(2) Il tempo necessario per portare a compimento i procedimenti

Per stimare il tempo necessario per portare a termine i procedimenti si calcola il rapporto tra i procedimenti pendenti e quelli definiti alla fine anno e si moltiplica per 365 (i giorni di un anno). Questo indice, chiamato disposition time, misura il tempo medio prevedibile di definizione dei procedimenti pendenti e, sotto certe ipotesi, è una buona stima della durata media dei processi.[6]

Secondo i dati CEPEJ del Consiglio d’Europa, nel 2018, la giustizia italiana è stata la più lenta d’Europa. Il disposition time per i processi che giungono al terzo grado di giurisdizione (Corte di Cassazione), di solito i processi più importanti, si è ridotto nel 2018 da 2.950 a 2.656 giorni (meno 294 giorni). Questo andamento complessivo deriva da un miglioramento del secondo e terzo grado di giudizio (rispettivamente di 130 e 176 giorni), mentre il disposition time del primo grado è aumentato, anche se solo marginalmente (13 giorni) (Fig. 2). I valori della Corte d’Appello e quelli della Cassazione sono comunque al di fuori del parametro “Pinto”, cioè oltrepassano quella che la legge indica come la ragionevole durata del processo, al di là della quale le parti hanno diritto a chiedere un risarcimento allo Stato.[7]

Una durata di 2.656 giorni (527 giorni per il primo grado, 863 giorni per il secondo grado e 1.266 giorni per il terzo grado) equivale a sette anni e tre mesi circa. Si tratta comunque di un miglioramento rispetto al 2016 quando la durata media era stimabile nei mitici “otto anni” cui i commentatori fanno spesso riferimento. Ciononostante, nel 2018 i processi che giungono al terzo grado di giudizio durano circa la metà (1.223 giorni) in Francia e (1.240 giorni) in Spagna, mentre circa un terzo (840 giorni) in Germania (Fig. 3).[8] In Europa, solo la Grecia ha una durata dei processi più elevata che in Italia per il primo grado di giudizio (610 giorni) e solo Malta per il secondo grado (1.120 giorni). Nessun paese, invece, è più lento dell’Italia in terzo grado di giudizio (Fig. 4).

Cosa sappiamo per il 2019?

Il Ministero della Giustizia fornisce i dati sui procedimenti contenziosi e non contenziosi rimasti pendenti al primo semestre del 2020. Secondo questi, nel 2019 il sistema civile ha mantenuto un elevata la capacità di smaltimento e il calo dell’arretrato ha continuato sul sentiero decrescente iniziato già nel 2009. I procedimenti pendenti sono infatti diminuiti del 4 per cento rispetto all’anno precedente, anche se con l’arrivo della pandemia e i conseguenti rallentamenti della giustizia il loro numero è inevitabilmente aumentato. Nel primo semestre del 2020, le pendenze hanno già raggiunto il livello del 2019.[9] Anche l’arretrato patologico, cioè quello che ha superato i parametri della legge Pinto, ha oltrepassato i livelli del 2019 in tutti i gradi di giudizio (Fig.4).

Riguardo la durata dei processi, per il 2019 non sono disponibili confronti internazionali. Tuttavia, il Ministero della Giustizia fornisce dati sui flussi dei procedimenti contenziosi e non contenziosi in quell’anno per i primi due gradi di giudizio. Secondo questi, il disposition time dei processi civili è diminuito nei Tribunali da 390 giorni a 379 (meno 11 giorni) e nelle Corti d’Appello da 679 giorni a 627 (meno 52 giorni).[10] Si tratterebbe di un ulteriore calo di 2 mesi, assumendo che non ci sia stato un peggioramento nella durata in Cassazione.

Un aggiornamento dell’analisi territoriale sulla performance degli uffici giudiziari

Esistono rilevanti differenze nella performance degli uffici giudiziari nelle diverse regioni d’Italia, come già notato in passato.[11] Nel 2019 si conferma che il tasso di smaltimento nel primo grado di giudizio è leggermente superiore al 100 per cento ovunque (105 per cento al Sud, 102 per cento al Nord e 103 per cento al Centro). La durata medie è però molto diversa (al Sud è stata di 518 giorni, al Centro di 370 giorni e al Nord di 305 giorni). Il Tribunale più rapido resta quello di Aosta (160 giorni), seguito da quello di Savona (174) e di Gorizia (175) (Tav. 1). Il Tribunale di Patti è in ultima posizione nel 2019, con 938 giorni, a causa di un aumento della durata media dei procedimenti di 214 giorni dal 2017. In terzultima e in penultima posizione ci sono il Tribunale di Vibo Valentia (912 giorni) e Vallo della Lucania (749 giorni), anche se la durata media dei loro procedimenti si è ridotta rispettivamente di 117 e 35 giorni dal 2017.

A livello d’Appello, si conferma la minor durata dei procedimenti al Nord. Le prime quattro posizioni della classifica sono infatti occupate dalla Corti d’Appello di Trento (254 giorni), Torino (261), Trieste (321) e Milano (326) (Tav. 1). Al quinto posto invece troviamo la Corte d’Appello di Perugia con un aumento di 101 giorni rispetto al 2017, anno in cui si trovava in prima posizione. Tra le ultime cinque posizioni troviamo principalmente Corti del Sud (Taranto, Caltanissetta, Palermo, Napoli) e la Corte d’Appello di Roma, la cui durata media dei procedimenti è peggiorata di 146 giorni dal 2017.

Le differenze nei tassi di smaltimento sono più marcate che in prima istanza: al Nord le Corti d’Appello hanno un tasso di smaltimento del 136 per cento, più elevato rispetto alle Corti al Sud (124) e nel Centro (112). In prima posizione troviamo infatti la Corte d’Appello di Venezia che raggiunge un tasso di smaltimento del 161 per cento. All’ultima posizione troviamo invece Perugia, che ha più che dimezzato il proprio rendimento dal 2017 ed è diventata l’unica Corte ad avere un tasso di smaltimento sotto la soglia del 100 per cento.

Tav. 1: Classifica Tribunali per tasso di smaltimento (TS) e disposition time (DT)

Posizione

Sede

TS - 2017

TS - 2019

Posizione

Sede

DT - 2017

DT - 2019

1

Crotone

109

136

1

Aosta

159

162

2

Vibo Valentia

95

123

2

Savona

231

174

3

Barcellona Pozzo di Gotto

117

119

3

Gorizia

206

175

4

Latina

101

119

4

Mantova

225

176

5

Civitavecchia

98

119

5

Torino

271

176

6

Catania

102

117

6

Reggio Emilia

292

184

7

Bergamo

100

117

7

Ferrara

208

197

8

Locri

116

116

8

Ravenna

237

202

9

Prato

110

113

9

Busto Arsizio

259

212

10

Siena

107

113

10

Vercelli

243

216

11

Pavia

102

113

11

Chieti

223

222

12

Larino

111

112

12

Pesaro

293

230

13

Castrovillari

110

112

13

Cuneo

252

234

14

Trani

107

112

14

Livorno

267

234

15

Rimini

105

111

15

Verbania

243

235

16

Cosenza

104

111

16

Lucca

304

237

17

Vicenza

116

111

17

Asti

283

250

18

Udine

102

111

18

Bergamo

365

252

19

Reggio Calabria

93

111

19

Bolzano

273

254

20

Ragusa

98

110

20

Ivrea

268

255

21

Agrigento

111

110

21

Rovigo

251

255

22

Parma

107

110

22

Rovereto

244

257

23

Pescara

102

110

23

Padova

282

260

24

Bari

114

110

24

Pordenone

334

263

25

Rieti

113

110

25

Modena

286

264

26

Lucca

110

109

26

Rimini

293

268

27

Pistoia

105

109

27

Udine

325

270

28

Ascoli Piceno

112

109

28

Lodi

273

270

29

Novara

103

109

29

Biella

316

271

30

Imperia

101

109

30

Novara

324

272

31

Lodi

105

109

31

Alessandria

284

273

32

Firenze

102

109

32

Marsala

346

276

33

Lamezia Terme

112

109

33

Sondrio

331

276

34

Treviso

103

109

34

Milano

299

277

35

Modena

108

109

35

Verona

317

281

36

Potenza

99

108

36

Lanciano

305

282

37

Avellino

103

108

37

Treviso

336

288

38

Taranto

107

108

38

Como

280

290

39

Marsala

92

107

39

Brescia

383

290

40

Belluno

104

107

40

Monza

287

290

41

Piacenza

106

107

41

Firenze

480

297

42

Vercelli

103

107

42

Campobasso

374

297

43

Lecce

103

107

43

Pescara

333

298

44

Grosseto

108

107

44

Rieti

297

298

45

Trapani

101

107

45

Terni

358

300

46

Pordenone

106

107

46

Frosinone

340

304

47

Messina

107

107

47

Crotone

540

309

48

Siracusa

98

107

48

Pavia

385

311

49

Nola

98

107

49

Macerata

323

311

50

Monza

107

107

50

Prato

316

312

51

Matera

119

107

51

Parma

360

313

52

Verona

108

106

52

Sulmona

281

314

53

Alessandria

109

106

53

Trento

268

317

54

Brindisi

100

106

54

Genova

295

318

55

Terni

106

106

55

Belluno

294

319

56

Frosinone

109

106

56

Trapani

360

320

57

Padova

105

106

57

Viterbo

405

320

58

Lanciano

102

106

58

Avezzano

330

323

59

Ravenna

104

106

59

Piacenza

360

323

60

Pisa

100

106

60

Massa

322

327

61

Campobasso

95

106

61

La Spezia

339

329

62

La Spezia

99

106

62

L'Aquila

296

329

63

Livorno

106

105

63

Ancona

353

332

64

Spoleto

96

105

64

Arezzo

288

333

65

Paola

110

105

65

Bologna

325

338

66

Perugia

103

105

66

Lecco

352

338

67

Viterbo

108

105

67

Forli

341

342

68

Caltanissetta

99

105

68

Sassari

332

351

69

Rovigo

98

105

69

Cremona

325

352

70

Mantova

102

105

70

Pistoia

406

355

71

Pesaro

100

105

71

Vicenza

382

355

72

Cremona

105

105

72

Trieste

284

360

73

Macerata

106

104

73

Vasto

342

360

74

Cuneo

106

104

74

Varese

342

361

75

Ancona

106

104

75

Roma

378

363

76

Cagliari

103

104

76

Siena

426

363

77

Salerno

116

104

77

Perugia

467

368

78

Sassari

103

104

78

Ascoli Piceno

398

370

79

Reggio Emilia

101

104

79

Larino

389

373

80

Napoli Nord

85

103

80

Torre Annunziata

443

374

81

L'Aquila

97

103

81

Palermo

374

374

82

Sondrio

105

103

82

Imperia

408

379

83

Palmi

127

103

83

Catanzaro

407

379

84

Aosta

101

103

84

Taranto

423

380

85

Cassino

98

103

85

Trani

450

387

86

Biella

108

103

86

Velletri

428

392

87

Torino

101

103

87

Palmi

399

397

88

Savona

110

103

88

Venezia

405

398

89

Asti

100

103

89

Oristano

396

400

90

Chieti

102

103

90

Spoleto

486

425

91

Forli

102

103

91

Tivoli

412

428

92

Bolzano

97

102

92

Agrigento

459

429

93

Como

99

102

93

Napoli Nord

476

435

94

Busto Arsizio

100

102

94

Grosseto

444

436

95

Napoli

108

102

95

Caltanissetta

534

437

96

Catanzaro

114

102

96

Benevento

451

437

97

Palermo

103

102

97

Pisa

450

438

98

Milano

105

102

98

Fermo

417

439

99

Avezzano

111

102

99

Cosenza

562

439

100

Ferrara

102

102

100

Civitavecchia

602

443

101

Lecco

103

102

101

Urbino

435

447

102

Venezia

99

101

102

Sciacca

403

448

103

Roma

99

101

103

Reggio Calabria

642

450

104

Benevento

108

101

104

Nuoro

442

460

105

Verbania

102

101

105

Locri

614

460

106

Torre Annunziata

104

101

106

Napoli

454

465

107

Urbino

100

101

107

Avellino

549

466

108

Fermo

103

101

108

Latina

651

466

109

Brescia

102

101

109

Bari

480

476

110

Gorizia

103

100

110

Lecce

527

481

111

Nuoro

110

100

111

Ragusa

573

483

112

Teramo

98

100

112

Isernia

361

489

113

Gela

103

100

113

Siracusa

546

494

114

Rovereto

98

100

114

Catania

632

500

115

Massa

104

100

115

Salerno

530

500

116

Vasto

100

100

116

Cassino

503

501

117

Oristano

102

100

117

Matera

466

503

118

Sulmona

109

99

118

Termini Imerese

430

542

119

Varese

103

99

119

Teramo

526

547

120

Velletri

99

99

120

Nola

655

548

121

Arezzo

108

98

121

Paola

616

555

122

Ivrea

98

98

122

Brindisi

520

563

123

Tivoli

99

98

123

Gela

535

569

124

Trento

100

98

124

Foggia

525

573

125

Foggia

131

97

125

Castrovillari

678

602

126

Patti

119

97

126

Lanusei

607

614

127

Isernia

146

97

127

Nocera Inferiore

598

626

128

Nocera Inferiore

100

97

128

Cagliari

547

646

129

Caltagirone

118

96

129

Enna

578

647

130

Sciacca

100

96

130

Messina

658

648

131

Tempio Pausania

89

96

131

Barcellona Pozzo di Gotto

724

659

132

Genova

100

95

132

Lamezia Terme

682

691

133

Bologna

101

95

133

Potenza

775

691

134

Lagonegro

96

95

134

Caltagirone

578

705

135

Vallo della Lucania

87

92

135

Tempio Pausania

689

718

136

Lanusei

90

92

136

Lagonegro

783

735

137

Enna

92

92

137

Santa Maria Capua Vetere

583

739

138

Termini Imerese

96

91

138

Vibo Valentia

856

749

139

Santa Maria Capua Vetere

96

86

139

Vallo della Lucania

947

912

140

Trieste

96

85

140

Patti

726

939

Tav. 2: Classifica delle Corti d’Appello in Italia per tasso di smaltimento (TS) e disposition time (DT)

Posizione

Sede

TS - 2017

TS - 2019

Posizione

Sede

DT - 2017

DT - 2019

1

Venezia

87

161

1

Trento

282

254

2

Caltanissetta

78

151

2

Torino

298

261

3

Napoli

129

140

3

Trieste

326

321

4

Genova

117

136

4

Milano

453

326

5

Cagliari

88

136

5

Perugia

274

376

6

L'Aquila

117

136

6

Bolzano

577

432

7

Bologna

112

134

7

Messina

537

433

8

Bari

105

132

8

Venezia

819

436

9

Milano

115

132

9

Sassari

712

470

10

Trieste

106

129

10

Genova

650

479

11

Lecce

153

129

11

Cagliari

592

493

12

Firenze

118

128

12

Catanzaro

601

516

13

Brescia

84

127

13

Catania

686

567

14

Taranto

93

127

14

Bari

631

569

15

Torino

123

125

15

L'Aquila

679

575

16

Sassari

97

124

16

Salerno

823

579

18

Salerno

101

122

17

Campobasso

692

603

19

Bolzano

76

122

18

Brescia

694

615

20

Campobasso

101

122

19

Lecce

519

625

21

Trento

99

117

21

Firenze

759

644

22

Reggio Calabria

113

116

22

Ancona

819

649

23

Potenza

116

115

23

Bologna

808

664

24

Ancona

98

114

24

Potenza

778

687

25

Messina

129

113

25

Reggio Calabria

878

714

26

Catanzaro

122

112

26

Caltanissetta

1264

732

27

Catania

109

110

27

Napoli

978

772

28

Roma

137

108

28

Palermo

903

861

29

Palermo

96

105

29

Roma

801

948

30

Perugia

217

99

30

Taranto

1466

1005

 


[1] Vedi https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1432.pdf. Il recente studio di Gianfreda e Vallanti dimostra l’impatto negativo della lentezza dei tribunali del lavoro sul il tasso di occupazione e di partecipazione https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/irel.12250.

[2] La classifica 2020 è stilata considerando la lunghezza e il costo dei procedimenti al primo grado e un indicatore della qualità del sistema giudiziario. Mentre per quanto riguarda il costo dei procedimenti e la qualità del sistema giudiziario siamo in linea con la media OCSE, il tempo medio per il recupero di un credito commerciale (1.120 giorni) è oltre il doppio del tempo necessario in Francia, Spagna e Germania.

[3] Vedi https://rm.coe.int/evaluation-report-part-1-english/16809fc058. Per rendere più preciso il confronto tra i sistemi giudiziari dei diversi paesi, il rapporto CEPEJ considera i soli contenziosi civili e commerciali. Sono quindi esclusi i procedimenti civili e commerciali come le separazioni e i divorzi per mutuo consenso, le ingiunzioni di pagamento non contestate ecc.

[4] Ad esempio, se in un ufficio vengono aperte 100 nuove cause in un anno e ne vengono definite altrettante, il tasso di smaltimento di quell’ufficio sarà pari al 100 per cento.

[5] Quest’anno l’aumento dei ricorsi in Cassazione è stato superiore rispetto agli altri anni. Il forte aumento è spiegato dall’introduzione della legge 13/2017, secondo cui le impugnazioni in materia di protezione internazionale sono affluite direttamente alla Cassazione (https://www.cortedicassazione.it/cassazione-resources/resources/cms/documents/Relazione_Primo_Presidente_Cassazione_Cassazione_2020.pdf, p. 18).

[6] Ad esempio, se in un ufficio i procedimenti definiti alla fine di un anno sono 80 e quelli pendenti 40, il disposition time di quell’ufficio è pari a 730 giorni e indica che a quell’ufficio serviranno due anni per esaurire l’ammontare di procedimenti rimasti aperti a fine anno. Nell’ipotesi di un flusso regolare nel tempo dei processi, il dipsosition time è una buona approssimazione anche della durata media dei processi. Il Ministero della Giustizia pubblica anche la durata media effettiva dei procedimenti, ossia il tempo medio necessario per portare a termine i procedimenti conclusi in un anno. Questa è una misure più precisa, ma non consente un facile confronto internazionale (https://webstat.giustizia.it/Analisi%20e%20ricerche/La%20durata%20dei%20procedimenti%20civili.pdf).

[7] La legge Pinto (legge n.89/2001) stabilisce che le parti in causa hanno diritto ad un’equa riparazione dallo Stato se il loro procedimento supera tre anni in primo grado, due anni in secondo e uno in terzo.

[8] Per la Germania i dati sulla Cassazione si riferiscono al 2014.

[9] Il Ministero della Giustizia fornisce dati aggiornati al 6 giugno 2020, tranne il dato dei Giudici di Pace e del Tribunale per i Minorenni che risultano stimati sulla base dei dati inviati dagli uffici al 5/10/2020. I dati riguardano tutti i procedimenti civili pendenti provenienti dai registri SICID e SIECIC, esclusi i procedimenti del giudice tutelare, quelli di accertamento tecnico preventivo in materia previdenziale (ATP) e l’attività di “ricevimento e verbalizzazione di dichiarazione giurata” (https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_14_1.page?contentId=SST1287132&previsiousPage=mg_2_9_13).

[10] I dati del Ministero della giustizia riguardano il complesso dei procedimenti civili (sia contenziosi che non) provenienti dai registri SICID e SIECIC per i Tribunali e dai soli registri SICID per le Corti d’Appello (https://webstat.giustizia.it/_layouts/15/mobile/mblwikia.aspx?Url=%2FSitePages%2FStatisticheGiudiziarie%2Fcivile%2FProcedimenti%20Civili%20%2D%20flussi%2Easpx).

[11] Si veda il precedente articolo dell’Osservatorio sui Conti Pubblici sulla giustizia civile (https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-studi-e-analisi-gli-insufficienti-passi-avanti-di-una-giustizia-civile-lumaca).

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