di Fabio Angei e Federica Paudice
11 luglio 2020
La durata dei ricorsi amministrativi in Italia è superiore rispetto a quella dei paesi europei in conseguenza di un elevato arretrato ereditato dal passato, ma si è ridotta sensibilmente negli ultimi anni. Dal 2016 il tasso di smaltimento italiano, considerando il primo e secondo grado, è stato sempre superiore a 100, il che si è riflesso in un calo dell’arretrato. Malgrado le tempistiche siano ancora superiori rispetto a quelle europee, la giustizia amministrativa italiana si sta muovendo nella direzione giusta.
* La nota è stata ripresa da Repubblica in questo articolo del 12 luglio 2020.
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Un noto problema italiano è la lentezza dei processi. Questo è particolarmente vero per la giustizia civile.[1] Ma, anche quella amministrativa, seppure con minore evidenza, mostra diverse inefficienze.
Per valutare l’efficienza della giustizia amministrativa, tre dimensioni sono rilevanti: (i) numero di ricorsi pervenuti, definiti e pendenti (il termine “ricorso” si riferisce ai processi amministrativi); (ii) durata media dei ricorsi; e (iii) tasso di smaltimento. Per ogni dimensione riportiamo l’evoluzione storica e il confronto tra paesi. Nel valutare le differenze tra paesi sotto riportate è però necessario tener conto di due fatti. Primo, la giustizia amministrativa in Italia non si occupa di ogni tipo di discordia tra privati e Pubblica Amministrazione (PA), diversamente da quanto accade altrove. Essa si occupa dei cosiddetti “interessi legittimi”, mentre per i “diritti soggettivi” interviene la giustizia ordinaria.[2] Secondo, in Italia ci sono solo due gradi di giudizio (come in Belgio), essendo il primo grado svolto dai Tar e il secondo dal Consiglio di Stato. Altrove (Francia, Spagna, Germania) i gradi di giudizio sono tre.
Nel 2019 i ricorsi pervenuti sono stati circa 51.000 in primo grado e 11.000 in secondo grado. Nello stesso anno sono stati definiti circa 67.000 ricorsi in primo grado e 12.000 in secondo grado, mentre rimangono pendenti circa 150.000 ricorsi in primo grado e 24.000 in secondo. Dal 2016 a oggi sono calati sia i ricorsi pervenuti, sia definiti, sia pendenti (rispettivamente del 5, 16 e 27 per cento; Fig.1).
Nel 2016 l’Italia era sotto la media europea per numero di ricorsi pendenti in primo grado (350 ogni 100.000 abitanti).[3] Ai primi posti della classifica per ricorsi pendenti si trovano Grecia, Cipro e Germania (Fig.2). L’Italia è sotto la media anche per ricorsi pervenuti e definiti in primo grado (rispettivamente circa 90 pervenuti e 140 definiti). Questo minor ricorso alla giustizia amministrativa in Italia potrebbe però riflettere le sopra citate diverse competenze della giustizia amministrativa nei vari paesi.
Per misurare la durata media dei ricorsi il Cepej (Council of Europe European Commission for the efficiency of justice) del Consiglio d’Europa utilizza il Disposition time (DT), indicatore calcolato come:
L’indicatore offre una misura della capacità di gestione dei flussi di casi, misurando la velocità (in giorni) con la quale il sistema porta a compimento i casi ricevuti.
Nel 2016, sempre considerando il primo grado di giudizio, l’Italia aveva una durata media dei ricorsi di 2 anni e 6 mesi, sopra la media europea (1 anno e 1 mese) e la durata in Germania (1 anno) e Francia (10 mesi) (Fig. 3). L’Italia era anche tra i paesi più lenti per i restanti gradi di giudizio: 2 anni e 8 mesi per il secondo e ultimo grado di giudizio in Italia contro 1 anno e 9 mesi e 1 anno e 8 mesi rispettivamente per Germania e Francia, per il secondo e terzo grado di giudizio (Fig. 3).
Dal 2016 al 2019 le cose sono però sensibilmente migliorate. In questo periodo, il numero dei ricorsi definiti ogni anno è sempre stato superiore al numero di ricorsi pervenuti. Questo è evidente dal cosiddetto “clearance rate” definito come:
Un tasso di smaltimento di 100 indica che, nell’anno di riferimento, il sistema riesce a smaltire un numero di casi uguale al numero dei ricorsi pervenuti, senza cambiamenti dell'arretrato (cioè dei ricorsi pendenti), mentre tassi di smaltimento superiori o inferiori a 100 indicano una tendenza, rispettivamente, a ridurre o ad aumentare l’arretrato.
Negli ultimi anni il tasso di smaltimento italiano, considerando il primo e secondo grado, è stato sempre superiore a 100 (Fig. 4), il che, come abbiamo visto, si è riflesso in un calo dell’arretrato. Fra l’altro, considerando solo i ricorsi di primo grado, l’Italia nel 2016 aveva un tasso di smaltimento del 153 per cento, il più alto tra i paesi europei (Fig. 5).
Con tassi di smaltimento superiori a 100, il numero dei ricorsi pendenti è calato sensibilmente. Conseguentemente, la durata media, calcolata sulla base del Disposition Time è scesa, per il primo grado da 2 anni e 6 mesi nel 2016 a 2 anni e 3 mesi nel 2019, per il secondo grado da 2 anni e 8 mesi a 2 anni, determinando un effetto complessivo di diminuzione dell’iter di circa 11 mesi (Fig. 6). Ciò detto, assumendo che la durata media totale negli altri paesi non sia cambiata, la durata in Italia resterebbe più elevata della media europea.
Per confrontare la velocità della giustizia amministrativa dei Tar italiani (quindi il primo grado di giudizio), abbiamo costruito una classifica basata sul tasso di smaltimento per l’anno 2019 (Tav.1). La media del tasso di smaltimento dei Tar è del 132 per cento (2019). Ai primi posti troviamo il Tar di Catania con un tasso di smaltimento del 375 per cento, Ancona (174) e Reggio Calabria (158), mentre agli ultimi posti i Tar di Parma (99), Perugia (82), e Pescara (76).
La durata media dei ricorsi dei Tar è di 686 giorni (1 anno e 11 mesi), variando dai 1.122 giorni del Tar di Venezia ai 154 giorni del Tar di Trieste.[4] Bisogna però considerare che questo indicatore è influenzato dal passato: essendo costruito dal rapporto tra casi pendenti e casi smaltiti in un dato anno, se un Tar ha ereditato molti arretrati, potrebbe essere penalizzato nella classifica, anche se risulta “veloce” nell’anno preso in considerazione.
La Fig.7 rappresenta quindi i Tar in due dimensioni: durata media dei processi e tasso di smaltimento. Secondo questo criterio, i Tar più efficienti sono quelli di Trieste, Reggio Calabria e Potenza (zona verde, tasso di smaltimento sopra la media e durata media dei processi sotto), mentre i meno efficienti sono quelli di Palermo, Latina, Venezia, Pescara e Roma (zona rossa, tasso di smaltimento sotto la media e durata dei processi sopra la media).
Un dato che emerge dall’analisi territoriale è che i Tar delle regioni del sud sono un po’ più veloci di quelli del nord (685 giorni di durata media dei ricorsi a fronte dei 723 per il nord-ovest e 746 per il nord-est), mentre i Tar del centro e le isole sembrano essere i più lenti (Tav. 2). Queste diversità potrebbero però riflettere differenze in termini qualitativi dei ricorsi tra Tar.
Seppure con marcate differenze tra Tar, ma meno evidenti a livello di macroaree, la giustizia amministrativa italiana ha attualmente un buon tasso di smaltimento e un numero di ricorsi pendenti contenuto rispetto al confronto internazionale. I tempi di definizione invece sono superiori rispetto a quelli dei paesi europei, in conseguenza di un elevato arretrato ereditato dal passato. In altre parole, malgrado le tempistiche siano più prolungate di quelle europee, la giustizia amministrativa italiana si sta muovendo nella direzione giusta.
[1] Vedi la nota dell’Osservatorio CPI di Sofia Bernardini: https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-studi-e-analisi-gli-insufficienti-passi-avanti-di-una-giustizia-civile-lumaca e la recente proposta per ridurre i tempi della giustizia di Mario Barbuto, Carlo Cottarelli, Alessandro De Nicola e Leonardo D’Urso: https://osservatoriocpi.unicatt.it/cpi-archivio-studi-e-analisi-come-ridurre-i-tempi-della-giustizia-civile
[2] Articoli 24, 103 e 113 della Costituzione italiana e sentenza della Corte Costituzionale 204 del 2004. Vedi la definizione Treccani per “Diritto soggettivo”: http://www.treccani.it/enciclopedia/diritto-soggettivo-concetto-e-classificazioni_(Diritto-on-line)/ e “Interesse legittimo”: http://www.treccani.it/enciclopedia/interesse-legittimo_(Lessico-del-XXI-Secolo)/
[3] Si considera solo il primo grado al fine di rendere comparabili i diversi sistemi.
[4] La durata media dei ricorsi dei Tar (686 giorni) differisce dalla durata media dei ricorsi in primo grado (2 anni e 3 mesi) in quanto la prima è una media semplice delle durate medie dei Tar, mentre la seconda è una media ponderata delle durate dei singoli Tar.
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