Gli insufficienti passi avanti di una giustizia civile lumaca

Gli insufficienti passi avanti di una giustizia civile lumaca

di Sofia Bernardini

15 luglio 2019

La lentezza della giustizia civile italiana è purtroppo nota. Negli ultimi anni sono stati fatti passi avanti, soprattutto in termini di riduzione del numero di casi pendenti e in parte anche in termini di durata, ma la situazione risulta ancora critica rispetto ad altri paesi. In Italia, un procedimento civile che arriva al terzo grado di giudizio dura in media più di 8 anni. A livello europeo siamo ultimi in classifica per i tempi di giudizio di ultima istanza, penultimi dopo la Grecia per il secondo grado e terzultimi dopo Grecia e Bosnia Erzegovina per il primo grado.

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La lentezza della giustizia civile è uno dei problemi strutturali italiani. Il monitoraggio annuale dell’attrattività dell’Italia nel mondo, pubblicato lo scorso aprile dalla Fondazione Censis e dall’Osservatorio AIBE (Associazione Italiana Banche Estere), identifica i tempi della giustizia civile come la seconda causa di scarsa attrattività del nostro Paese per gli investitori esteri, preceduto di poco dal carico normativo e burocratico e seguito dall’efficacia dell’azione di governo.^[1] Le conseguenze economiche dei ritardi del sistema sono molteplici. Uno Studio Cer Eures del 2017 dimostra che i ritardi del sistema costano 2,5 punti di Pil e che se la nostra giustizia civile avesse i tempi di quella tedesca si recupererebbero circa 40 miliardi di euro.^[2] I benefici non si limiterebbero solo al Pil, ma implicherebbero anche un aumento di circa 100 mila posti di lavoro, un incremento di mille euro all’anno di reddito pro capite e un complessivo miglioramento del grado di fiducia di famiglie e imprese.

L’efficienza della giustizia civile italiana, in termini di velocità con cui i giudizi vengono finalizzati, può essere valutata osservando due indicatori: il tempo richiesto per portare a compimento un procedimento e il numero dei procedimenti pendenti.

Il tempo richiesto per portare a compimento un procedimento

Secondo i dati Cepej del Consiglio d’Europa (Council of Europe European Commission for the efficiency of justice) nel 2016 la durata media di un processo era pari a 514 giorni in primo grado, 993 in Corte d’Appello e 1442 in Corte di Cassazione.^[3] La durata del primo grado di giudizio si è ridotta di 76 giorni dal 2012, quella del secondo grado di 275 giorni dal 2010, ma è aumentata di 211 giorni la durata del terzo grado (Figura 1). Inoltre, tra il 2014 e il 2016 si è invertita la tendenza al calo nella durata dei processi, con un aumento della durata sia in secondo sia, soprattutto, in terzo grado.

I dati Cepej consento anche confronti internazionali. A fronte dei 2949 giorni (8 anni e 29 giorni) in Italia, nel 2016 i tempi medi di un procedimento civile che arrivava al terzo grado di giudizio erano meno della metà (1216 giorni) in Francia, circa un terzo (976 giorni) in Spagna e circa un quarto (799 giorni) in Germania (Figura 2).^[4] Nella classifica dei paesi, l’Italia è ultima per i tempi di giudizio di ultima istanza, penultima dopo la Grecia per il secondo grado e terzultima dopo Grecia e Bosnia Erzegovina per il primo grado. Anche il rapporto “Doing Business” della Banca Mondiale ci vede indietro nella classifica sul tempo richiesto per il recupero per via giudiziale di un credito commerciale, inclusivo sia dei tempi per ottenere un giudizio finale, sia del tempo necessario per la riscossione. I dati aggiornati al 2018 mostrano che in Italia occorrono 1120 giorni contro i 582 della media dei paesi OCSE ad alto reddito.^[5] In questo caso c’è stato un miglioramento rispetto a 15 anni fa: nel 2003 erano necessari 1390 giorni per riscuotere un credito, ma dal 2015 la situazione è rimasta immutata.

Cosa sappiamo del periodo successivo al 2016? Il Ministero della Giustizia pubblica informazioni sulla giacenza media in giorni di un sottogruppo di procedimenti civili presso i tribunali ordinari. Questi dati, che sono forniti come parte degli “Indicatori di benessere Equo o Sostenibile” nell’allegato al Documento di Economia e Finanza, si riferiscono ai procedimenti trattati dai Tribunali in prima istanza e agli appelli contro le decisioni del Giudice di pace. Dovrebbero quindi riflettere giudizi dati in primo grado.^[6] Questi dati sulla giacenza media sono calcolati seguendo una metodologia diversa da quella riportata sopra per i dati Cepej.^[7] Tuttavia, nel periodo per cui i dati sono sovrapponibili, i dati del Ministero mostrano un andamento simile a quelli Cepej per quanto riguarda i tempi di definizione dei procedimenti in primo grado (Figura 3). I dati del Ministero indicano che dal 2016 al 2018 i tempi dei procedimenti si sono ridotti di 30 giorni. Partendo dai dati Cepej per il 2016 e applicando una simile riduzione, si può concludere che anche nel 2018 i processi civili che raggiungevano il terzo grado di giudizio duravano circa 8 anni in media.

Esistono però marcate differenze geografiche all’interno dell’Italia: nel 2018 la durata media dei procedimenti considerati dal Ministero, che come abbiamo detto si riferiscono prevalentemente al primo grado di giudizio, era 610 giorni al Sud, 407 al Centro e 270 giorni al Nord. Si tratta di differenze ancora enormi, anche se si sono ridotte rispetto a quattro anni fa: nel periodo 2014-2018 la riduzione della durata media nel Mezzogiorno è stata del 24 per cento, mentre è rimasta sostanzialmente immutata la durata media nel resto del paese.

Il numero dei procedimenti pendenti

Negli ultimi anni c’è stata però una sostanziale riduzione dei procedimenti pendenti, in particolare nei primi gradi di giudizio. La Figura 4 mostra il totale degli affari civili pendenti a fine periodo per tutti gli Uffici (Corte di Cassazione, Corti d'appello, tribunali ordinari, Giudici di pace e tribunali per i minorenni) e per tutte le materie trattate.^[8] Dopo il picco di 5,7 milioni di procedimenti pendenti raggiunto nel 2009, lo smaltimento dei processi è migliorato nell’ultimo decennio e ha portato ad una riduzione del numero dei pendenti del 40 per cento. Nel 2018, infatti, il numero di procedimenti pendenti è stato pari a 3,4 milioni, il valore minimo da inizio anni 2000.^[9]

È importante, però, considerare che non tutti i procedimenti pendenti sono ugualmente problematici. Sono particolarmente preoccupanti quelli cosiddetti “a rischio Pinto”, ovvero quelli che hanno superato quella che la legge indica, piuttosto generosamente, come la ragionevole durata di un processo (tre anni in primo grado, due in secondo e uno in terzo) e per i quali, quindi, le parti in causa hanno il diritto di richiedere un'equa riparazione dallo Stato per il danno subito. Tra il 2013 e il 2018 gli ultra-triennali giacenti in Tribunale e gli ultra-biennali in Corte d’Appello si sono circa dimezzati, passando rispettivamente da circa 650mila a 370mila e da 200mila a 110mila (Figura 5). Tuttavia, questo miglioramento è stato solo parziale, in quanto contemporaneamente sono aumentati i procedimenti pendenti a “rischio Pinto” in Corte di Cassazione, passando da 69.916 a 75.206.

La tendenza, quindi, sembra essere una generale riduzione del numero dei procedimenti pendenti spinta da un loro smaltimento più veloce nei tribunali ordinari, ma frenata da un aumento di quelli in Cassazione, dove la durata dei processi si è allungata negli ultimi anni.

Approfondimento a carattere territoriale

Come differiscono i tempi della giustizia all’interno dell’Italia? Abbiamo costruito due classifiche sulla base dei dati pubblicati dal Ministero della Giustizia.^[10] Il primo è quello della durata media dei processi stimata con la stessa metodologia usata dal Cepej (vedi nota 3). Il secondo è il tasso di smaltimento (“clearance rate”), calcolato come il rapporto percentuale tra casi definiti in un anno e casi sopravvenuti. Un tasso di smaltimento del 100 per cento indica che, in un dato periodo, il sistema riesce a risolvere approssimativamente tanti casi quanti ne vengono aperti. Una percentuale inferiore al 100 per cento, invece, implica che il sistema non riesce a gestire il flusso, mentre una superiore al 100 per cento significa che vengono risolti più casi di quanti ne vengono aperti in un periodo, riducendo quindi il numero di casi pendenti.

Consideriamo prima i Tribunali Ordinari. Nel 2017 l’indicatore di durata media era nettamente inferiore nel Nord Italia rispetto al resto del paese, essendo pari a 300 giorni, contro 405 giorni al Centro e 520 giorni al Sud. I primi posti della classifica (partendo dai tribunali con durata più bassa) sono occupati dal Tribunale di Aosta (160 giorni), seguito da quello di Gorizia (207) e di Ferrara (209) (Tavola 1). I tribunali più lenti d’Italia sono quelli di Tempio Pausania (819 giorni), Vibo Valentia (863) e Vallo della Lucania (996).

Questo indicatore è, per costruzione, influenzato molto dal passato, essendo dato dal rapporto tra casi pendenti a fine anno e casi smaltiti durante l’anno: se un tribunale ha ereditato molti arretrati, potrebbe risultare indietro in classifica anche se, in un singolo anno, è relativamente veloce. Per questo è utile guardare anche la classifica in base al tasso di smaltimento. Considerando questo indicatore nel 2017 i Tribunali del Sud avevano una percentuale media di casi risolti pari a 104,5 per cento, migliore sia di quella dei Tribunali del Centro (104 per cento) che di quelli del Nord (102,8). Occorre notare anche che la media nazionale era pari al 103,8 per cento, quindi in quell’anno il sistema riusciva a risolvere più casi di quanti ne venivano aperti. Le migliori performance erano quelle dei Tribunali di Isernia (145,8 per cento), Foggia (130,2) e Palmi (126,4), mentre le peggiori sono state quelle dei Tribunali di Tempio Pausania (86,6), Napoli Nord (85,3) e Vallo della Lucania (84,8) (Tavola 2). Questi andamenti suggeriscono che diversi tribunali al Sud hanno migliorato notevolmente il proprio rendimento nello smaltire i flussi di casi pendenti, ma risultano ancora indietro in termini di durata media dei processi, avendo ereditato dal passato un numero elevato di casi pendenti.

Per le Corti d’Appello si osservano trend simili rispetto a quelli dei Tribunali Ordinari: i tempi medi stimati della durata dei procedimenti erano inferiori nelle Corti del Nord rispetto a quelle del resto d’Italia (550 giorni rispetto a 665 al Centro e 803 al Sud). Le prime cinque posizioni della classifica, infatti, sono occupate da Perugia (275 giorni), Trento (288), Torino (298), Trieste (329) e Milano (457) (Tavola 3). Al contrario, nelle ultime cinque posizioni troviamo Reggio Calabria (884 giorni), Palermo (905), Napoli (980), Caltanissetta (1292) e Taranto (1477). Tuttavia, le Corti d’Appello del Centro-Sud hanno performance migliori rispetto a quelle del Nord in termini di tasso di smaltimento (la media era pari al 142,1 per cento al Centro, 109,2 al Mezzogiorno e 102,2 al Nord). Ai primi posti di questa classifica troviamo la Corte d’Appello di Perugia (216,6 per cento), prima anche come durata media, seguita da quella di Lecce (153,3) e da quella di Roma (136,5) (Tavola 4). Nelle ultime posizioni, invece, troviamo le Corti d’Appello che hanno una percentuale di casi risolti inferiore al 100 per cento (circa un terzo del totale): Trento (98,3), Ancona (97,8), Sassari (96,6), Palermo (96,1), Taranto (93,3), Cagliari (88,2), Venezia (86,8), Brescia (84,2), Caltanissetta (78,0) e Bolzano (76,1).

	Tav. 1A: Classifica dei Tribunali Ordinari
	(dati anno 2017, indicatore: durata media dei procedimenti)
Posizione	Sede Tribunale	Durata media	Posizione	Sede Tribunale	Durata media
1	Aosta	160,5	36	Milano	302
2	Gorizia	207	37	Lanciano	309
3	Ferrara	209	38	Lucca	310
4	Mantova	225	39	Prato	316
5	Chieti	226	40	Biella	319
6	Savona	232	41	Verona	320
7	Ravenna	238	42	Macerata	324
8	Cuneo	243	43	Bologna	324
9	Rovereto	246	44	Udine	325
10	Verbania	247	45	Massa	325
11	Vercelli	248	46	Novara	326
12	Rovigo	251	47	Cremona	327
13	Busto Arsizio	263	48	Sondrio	334
14	Trento	269	49	Pescara	335
15	Como	273	50	Sassari	335
16	Torino	273	51	Pordenone	335
17	Bolzano	274	52	Treviso	336
18	Ivrea	279	53	Avezzano	337
19	Lodi	279	54	La Spezia	342
20	Alessandria	285	55	Forlì	342
21	Trieste	285	56	Varese	343
22	Padova	286	57	Frosinone	345
23	Modena	286	58	Vasto	349
24	Livorno	288	59	Marsala	349
25	Asti	288	60	Ancona	353
26	Monza	289	61	Lecco	353
27	Arezzo	291	62	Terni	359
28	Sulmona	291	63	Piacenza	361
29	Pesaro	294	64	Trapani	361
30	Belluno	295	65	Parma	362
31	Rimini	295	66	Isernia	366
32	Reggio Emilia	295	67	Bergamo	373
33	Genova	297	68	Palermo	373
34	Rieti	298	69	Campobasso	375
35	L'Aquila	302	70	Pavia	378

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati Ministero della Giustizia

 

	Tav. 1B: Classifica dei Tribunali Ordinari
	(dati anno 2017, indicatore: durata media dei procedimenti)
Posizione	Sede Tribunale	Durata media	Posizione	Sede Tribunale	Durata media
71	Roma	379	106	Teramo	529
72	Vicenza	383	107	Brindisi	529
73	Brescia	393	108	Foggia	530
74	Larino	395	109	Lecce	530
75	Sciacca	399	110	Salerno	536
76	Oristano	399	111	Caltanissetta	538
77	Ascoli Piceno	401	112	Gela	541
78	Palmi	404	113	Crotone	546
79	Venezia	408	114	Siracusa	548
80	Pistoia	408	115	Cagliari	556
81	Viterbo	408	116	Avellino	558
82	Imperia	412	117	Cosenza	568
83	Tivoli	415	118	Ragusa	575
84	Catanzaro	415	119	Enna	582
85	Fermo	418	120	Caltagirone	584
86	Velletri	429	121	Santa Maria Capua Vetere	592
87	Siena	430	122	Nocera Inferiore	608
88	Termini Imerese	431	123	Civitavecchia	608
89	Torre Annunziata	432	124	Lanusei	619
90	Taranto	436	125	Paola	621
91	Urbino	442	126	Locri	623
92	Grosseto	452	127	Catania	636
93	Trani	453	128	Reggio Calabria	647
94	Benevento	454	129	Latina	658
95	Pisa	457	130	Nola	659
96	Nuoro	459	131	Messina	660
97	Agrigento	460	132	Castrovillari	686
98	Napoli	467	133	Lamezia Terme	688
99	Perugia	468	134	Barcellona Pozzo di Gotto	731
100	Matera	469	135	Patti	746
101	Napoli Nord	477	136	Potenza	781
102	Bari	483	137	Lagonegro	800
103	Firenze	485	138	Tempio Pausania	819
104	Spoleto	486	139	Vibo Valentia	863
105	Cassino	505	140	Vallo della Lucania	996

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati Ministero della Giustizia

 

	Tav. 2A: Classifica dei Tribunali Ordinari
		(dati anno 2017, indicatore: tasso di smaltimento)
Posizione	Sede Tribunale		Tasso di smaltimento	Posizione	Sede Tribunale		Tasso di smaltimento
1	Isernia		145,8	36	Verona		107,3
2	Foggia		130,2	37	Monza		107,2
3	Palmi		126,4	38	Messina		107,2
4	Matera		118,5	39	Trani		106,7
5	Caltagirone		118,4	40	Siena		106,5
6	Patti		117,6	41	Parma		106,5
7	Barcellona Pozzo di Gotto		117,2	42	Macerata		106,4
8	Locri		115,8	43	Terni		106,3
9	Vicenza		115,6	44	Cuneo		106,0
10	Salerno		115,6	45	Piacenza		106,0
11	Bari		114,2	46	Ancona		105,6
12	Catanzaro		113,7	47	Pordenone		105,6
13	Rieti		113,2	48	Taranto		105,3
14	Ascoli Piceno		112,4	49	Pistoia		105,2
15	Lamezia Terme		111,8	50	Lodi		105,1
16	Larino		111,2	51	Livorno		105,0
17	Avezzano		111,1	52	Sondrio		104,9
18	Agrigento		110,7	53	Cremona		104,8
19	Paola		110,3	54	Rimini		104,4
20	Nuoro		109,7	55	Milano		104,4
21	Lucca		109,7	56	Padova		104,3
22	Prato		109,5	57	Massa		103,9
23	Savona		109,4	58	Torre Annunziata		103,9
24	Alessandria		109,4	59	Belluno		103,8
25	Castrovillari		109,2	60	Cosenza		103,7
26	Crotone		108,4	61	Ravenna		103,5
27	Frosinone		108,3	62	Cagliari		103,4
28	Sulmona		108,2	63	Gorizia		103,4
29	Benevento		108,1	64	Lecce		103,4
30	Viterbo		107,7	65	Varese		103,3
31	Modena		107,6	66	Sassari		103,3
32	Napoli		107,6	67	Novara		103,2
33	Arezzo		107,5	68	Pavia		103,2
34	Grosseto		107,5	69	Treviso		103,2
35	Biella		107,4	70	Palermo		103,1

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati Ministero della Giustizia

 

	Tav. 2B: Classifica dei Tribunali Ordinari
		(dati anno 2017, indicatore: tasso di smaltimento)
Posizione	Sede Tribunale		Tasso di smaltimento	Posizione	Sede Tribunale		Tasso di smaltimento
71	Perugia		103,0	106	Bergamo		99,3
72	Fermo		102,9	107	Vasto		99,3
73	Lecco		102,9	108	Caltanissetta		99,0
74	Vercelli		102,6	109	Nocera Inferiore		98,9
75	Gela		102,6	110	Tivoli		98,9
76	Avellino		102,5	111	Velletri		98,9
77	Oristano		102,3	112	Potenza		98,8
78	Chieti		102,0	113	Venezia		98,8
79	Udine		101,9	114	La Spezia		98,7
80	Mantova		101,9	115	Como		98,5
81	Firenze		101,9	116	Rovigo		98,1
82	Brescia		101,7	117	Nola		98,0
83	Pescara		101,6	118	Civitavecchia		98,0
84	Forlì		101,6	119	Cassino		97,8
85	Lanciano		101,6	120	Teramo		97,8
86	Ferrara		101,5	121	Rovereto		97,7
87	Verbania		101,4	122	Ragusa		97,5
88	Catania		101,2	123	Siracusa		97,5
89	Trapani		101,1	124	Bolzano		97,0
90	Reggio Emilia		100,9	125	L'Aquila		96,7
91	Latina		100,9	126	Trieste		96,3
92	Torino		100,8	127	Santa Maria Capua Vetere		96,1
93	Bologna		100,8	128	Spoleto		95,9
94	Aosta		100,6	129	Termini Imerese		95,8
95	Imperia		100,6	130	Ivrea		95,7
96	Genova		100,3	131	Lagonegro		95,4
97	Urbino		100,2	132	Vibo Valentia		94,8
98	Pisa		100,2	133	Campobasso		94,5
99	Pesaro		100,1	134	Reggio Calabria		93,4
100	Sciacca		100,0	135	Enna		91,9
101	Brindisi		99,9	136	Marsala		91,9
102	Busto Arsizio		99,7	137	Lanusei		89,4
103	Asti		99,7	138	Tempio Pausania		86,6
104	Trento		99,7	139	Napoli Nord		85,3
105	Roma		99,4	140	Vallo della Lucania		84,8

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati Ministero della Giustizia

 

Tav. 3: Classifica Corti d'Appello			Tav. 4: Classifica Corti d'Appello
(dati anno 2017, indicatore: durata media dei procedimenti)			(dati anno 2017, indicatore: tasso di smaltimento)
Posizione	Sede Corte d'Appello	Durata media	Posizione	Sede Corte d'Appello	Tasso di smaltimento
1	Perugia	275	1	Perugia	216,6
2	Trento	288	2	Lecce	153,3
3	Torino	298	3	Roma	136,5
4	Trieste	329	4	Napoli	129,1
5	Milano	457	5	Messina	128,9
6	Lecce	520	6	Torino	123,1
7	Messina	540	7	Catanzaro	121,5
8	Bolzano	596	8	Firenze	117,6
9	Cagliari	597	9	Genova	117,2
10	Catanzaro	604	10	L'Aquila	117,2
11	Bari	632	11	Potenza	115,8
12	Genova	653	12	Milano	114,9
13	L'Aquila	682	13	Reggio Calabria	113,0
14	Catania	689	14	Bologna	112,3
15	Brescia	696	15	Catania	109,5
16	Campobasso	711	16	Trieste	106,5
17	Sassari	718	17	Bari	105,3
18	Firenze	760	18	Salerno	100,9
19	Potenza	791	19	Campobasso	100,9
20	Roma	801	20	Trento	98,3
21	Bologna	809	21	Ancona	97,8
22	Venezia	821	22	Sassari	96,6
23	Ancona	825	23	Palermo	96,1
24	Salerno	827	24	Taranto	93,3
25	Reggio Calabria	884	25	Cagliari	88,2
26	Palermo	905	26	Venezia	86,8
27	Napoli	980	27	Brescia	84,2
28	Caltanissetta	1292	28	Caltanissetta	78,0
29	Taranto	1477	29	Bolzano	76,1

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati Ministero della Giustizia