di Carlo Cottarelli, Raffaela Palomba e Federica Paudice
4 settembre 2020
Il confronto tra paesi europei mostra che al crescere della popolazione il numero dei parlamentari tende a crescere. L’aumento, però, è meno che proporzionale per l’esistenza di “economie di scala”, sicché paesi più grandi tendono ad avere un rapporto più basso tra numero di parlamentari e popolazione. Tenendo conto di questi fattori l’Italia sembrerebbe avere un numero piuttosto elevato di parlamentari e, con la riduzione ora sottoposta a referendum, si collocherebbe intorno alla media europea. Tuttavia, paesi caratterizzati da sostanziale bicameralismo tendono ad avere più parlamentari. Se si tiene conto di questo ulteriore fattore, l’attuale numero di parlamentari in Italia appare in linea con quello degli altri paesi. In conclusione, volendo mantenere il vincolo di un bicameralismo paritario, un taglio dei parlamentari risulterebbe anomalo.
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Abbiamo troppi parlamentari? Sono circolati tanti confronti sul numero di parlamentari tra paesi europei. Nel seguito si spiega perché differiscono e quale confronto sembra il più appropriato.
C’è chi ha confrontato semplicemente il numero per parlamentari in Italia (945 più 6 senatori a vita) con quello degli altri paesi, notando che l’Italia è in Europa il paese col più alto numero di parlamentari e che, anche dopo il taglio di 345 parlamentari l’Italia si collocherebbe al quinto posto dopo Francia, Germania, Regno Unito e Spagna (Fig.1). [1] Il confronto diretto sul numero dei parlamentari non è, però, utile. Presumibilmente, paesi più grandi hanno bisogno di un numero più elevato di parlamentari. Questo perché—si può ragionevolmente sostenere—ogni deputato non può rappresentare (e quindi “ascoltare”) troppi cittadini. Occorre andare a vedere il rapporto tra parlamentari e popolazione.
Tale confronto è riportato nella Fig.2. L’Italia ha circa 1,6 parlamentari ogni 100.000 abitanti, numero abbastanza contenuto se si pensa che in media nei paesi Europei ve ne sono circa 3,9. A seguito del taglio, l’Italia si classificherebbe al terz’ultimo posto con un parlamentare ogni 100.000 abitanti circa, poco prima del Regno Unito (sempre escludendo i Lords) con 0,98 e della Germania con 0,9. Chi ha fatto questo confronto non ha però tenuto conto di un altro fattore.
Infatti, nell’analizzare il rapporto tra parlamentari e popolazione occorre anche tener conto del fatto che al crescere della popolazione il numero dei parlamentari non deve necessariamente crescere proporzionalmente: paesi piccoli tenderanno ad avere più parlamentari per abitante perché esistono dimensioni minime al di sotto del quale non si può scendere per l’esercizio delle stesse funzioni. Viceversa, esistono economie di scala: in altri termini, fare leggi per un paese di 500.000 abitanti può essere tanto complesso quanto fare leggi per un paese di 50 milioni di abitanti. Non è quindi un caso se tutti i paesi piccoli stanno nella parte sinistra della Fig. 2, mentre i paesi grandi stanno nella parte destra della stessa figura.
Un modo per tener conto di questo fattore nel valutare l’adeguatezza del numero dei parlamentari è quello di confrontare paesi più o meno della stessa dimensione: l’Italia attualmente ha un numero relativamente elevato di parlamentari rispetto agli altri grandi paesi europei (Germania, Francia, Regno Unito, Spagna), mentre si collocherebbe su livelli simili al Regno Unito (sempre al netto dei Lords) e prima della Germania, dopo il taglio dei parlamentari. Si tratta comunque di paesi diversi in termini di popolazione; per esempio, la popolazione tedesca è di un terzo superiore a quella italiana. Inoltre, concentrandosi solo sui grandi paesi non si terrebbe conto delle informazioni che possono derivare da paesi più piccoli. Un confronto più adeguato può allora avvenire stimando un modello statistico che metta in relazione il numero di parlamentari per abitante con la dimensione della popolazione. Il modello stimato è, in particolare, il seguente[2]:
Il coefficiente β descrive come si comporta il rapporto tra numero di parlamentari e popolazione al crescere della popolazione. Il coefficiente stimato è negativo e altamente significativo (tavola 1, colonna 1), il che conferma la presenza di “economie di scala”: al crescere della popolazione il numero dei parlamentari cresce meno che proporzionalmente.
Sulla base di questa regressione, l’Italia appare avere, di nuovo, un numero di parlamentari relativamente elevato (Fig.3). Ha attualmente 945 parlamentari, mentre dovrebbe averne 675 (Fig. 4). Con il taglio dei parlamentari l’Italia si ritroverebbe però sul lato opposto della figura con una carenza di 75 parlamentari, una cifra non irrilevante ma neppure enorme. Un ultimo fattore deve però essere considerato prima di giungere a conclusioni.
L’Italia è caratterizzata da un “bicameralismo paritario”: abbiamo cioè due camere con le stesse funzioni. È quindi possibile che la presenza di un numero maggiore di parlamentari sia giustificata dalla necessità di gestire questa duplicazione di attività legislativa prevista dalla nostra Costituzione.
Oltre alla camera dei Lord (esclusa comunque dalla precedente analisi), 11 paesi, oltre all’Italia, hanno un sistema bicamerale: Austria, Belgio, Repubblica Ceca, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Polonia, Romania, Slovenia e Spagna. Tuttavia, solo in Francia, Polonia e Romania, le due camere hanno entrambe poteri rilevanti nella approvazione delle leggi: in Francia il senato, pur non votando la fiducia, ha sostanzialmente le medesime funzioni legislative della Camera bassa; in Romania il processo di formazione delle leggi prevede che, in caso di mancata approvazione da parte di una delle due camere, si avvii un processo di mediazione per giungere all’accordo; in Polonia il Senato può emendare o rigettare le leggi approvate dalla Camera, anche se la Camera può, con maggioranza assoluta, non accettare gli emendamenti del Senato. L’importanza del ruolo delle due camere è confermata dalla regressione riportata nella seconda colonna della tavola 1 dove si è aggiunta una variabile che assume valore 1 per i sopra citati paesi con bicameralismo più sostanziale. La variabile ha segno positivo ed è significativa: paesi caratterizzati da un sostanziale bicameralismo hanno un numero più elevato di parlamentari. Tenendo conto di questo fattore, il numero appropriato di parlamentari in Italia sale a 829, il che comporta una discrepanza rispetto al numero effettivo di solo 116 unità. Con il taglio proposto di 345 parlamentari il parlamento italiano, con 600 membri, avrebbe un numero di parlamentari di 229 unità al di sotto di quello che sarebbe appropriato sulla base di questo confronto internazionale che tiene conto della sua natura bicamerale (Fig. 5).
In conclusione, alla luce del vincolo imposto dall’esistenza di due camere con le stesse funzioni, il numero dei parlamentari italiani non sembra anomalo. Se si passasse, invece, a un parlamento monocamerale, la riduzione proposta del numero dei parlamentari sarebbe in gran parte giustificata.
[1] In questa nota le medie sono calcolate escludendo l’Italia. Per l’Italia il numero dei parlamentari usato nel seguito è di 945; non si considerano i senatori a vita che comunque si ridurrebbero solo di 1 unità con la riforma sottoposta a referendum. Inoltre, per il Regno Unito sono esclusi i Lord in quanto rivestono funzioni non assimilabili a quelle degli altri parlamentari e non ricevono una remunerazione per l’attività svolta.
[2] Sono stati stimati anche modelli in cui il rapporto tra popolazione e numero di parlamentari è funzione del livello della popolazione e del logaritmo del livello, ma il modello riportato nel testo è quello che meglio descrive i dati sulla base del valore dei residui statistici.
[3] IPU è una organizzazione che riunisce i parlamenti nazionali, in particolare raccoglie dati sui parlamenti in termini di struttura, composizione, performance, metodi di lavori e attività.
[4] La variabile dipendente è il logaritmo naturale del rapporto Parlamentati/popolazione, mentre la variabile indipendente è il logaritmo della popolazione. I valori tra parentesi rappresentano le statistiche t.
[5] L’eccesso del numero di parlamentari è stato calcolato sulla base dei residui della regressione (vedi fig.3).
[6] Il numero appropriato di parlamentari è basato sul confronto con gli altri paesi europei, la stima è stata effettuata sulla base della regressione riportata nella tavola 1, colonna 2.
Il Consiglio regionale della Sardegna ha aumentato il numero di province e città metropolitane da cinque a otto. Nel confronto con le altre regioni, tale scelta non sembra giustificabile da fattori come la popolazione residente.
In Italia, come in altri paesi europei, il lavoro di parlamentare non è considerato a tempo pieno, essendo possibile svolgere altre attività remunerate, con i conseguenti rischi in termini di conflitto di interessi e diminuzione dell’impegno profuso.
Dal confronto tra paesi europei sul numero dei deputati della “camera bassa” emerge che al momento il numero dei parlamentari in Italia è al di sopra della norma, ma che, con il taglio proposto scenderemmo al di sotto della norma.
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