Il commissariamento delle opere pubbliche sarà utile per sbloccare i cantieri?

Ad aprile il Governo ha nominato 29 commissari straordinari per sbloccare la realizzazione di 57 opere pubbliche. L’esecuzione delle opere costerà 83 miliardi e sarà finanziata sia con risorse nazionali che risorse del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza; quest’ultime andranno a copertura dei costi dei progetti che si prevede di ultimare entro il 2026. La portata del commissariamento potrebbe essere però ancora più ampia: il Governo ha infatti annunciato di voler commissariare altri 44 progetti per un costo complessivo di 13 miliardi, il che porterebbe a 101 il numero di opere commissariate e a 96 miliardi le spese. Questo ampio ricorso all’istituto del commissariamento indica che il Governo, con il consenso del Parlamento, reputa le procedure ordinarie poco adatte a garantire quella rapidità di esecuzione delle opere che è quanto mai necessaria per la ripresa economica post Covid, nonché con i tempi previsti dalle norme europee per l’utilizzo dei fondi del piano NextGenerationEU. Ci si chiede, pertanto, se abbia ancora senso avere delle procedure che vengono definite “ordinarie”.

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Il piano di commissariamento del Governo

Lo scorso aprile il Ministro delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili (MIMS) ha annunciato un ampio piano di commissariamento per lo sblocco di diverse opere pubbliche.^[1] Si tratta di 57 progetti infrastrutturali affidati a 29 commissari straordinari, il cui costo complessivo è stimato in circa 83 miliardi (Tavola 1).^[2] Nello specifico il piano interessa:

• 16 infrastrutture ferroviarie dal costo di 60,8 miliardi;
• 14 infrastrutture stradali dal costo di 10,9 miliardi;
• 1 infrastruttura metropolitana dal costo di 5,8 miliardi;
• 11 infrastrutture idriche dal costo di 2,8 miliardi;
• 3 infrastrutture portuali dal costo di 1,7 miliardi;
• 12 infrastrutture di pubblica sicurezza dal costo di 0,5 miliardi.

Le opere per cui si stima una spesa maggiore sono dunque quelle ferroviarie; tra le infrastrutture ferroviarie commissariate rientrano infatti le linee ad alta velocità Brescia-Verona-Padova, Salerno-Reggio Calabria e Palermo-Catania-Messina, per le quali sono previste spese per ben 30 miliardi, il 35 per cento di quelle complessive. Queste spese non fanno necessariamente riferimento alla completa realizzazione dell’opera, ma solo alla parte effettivamente sottoposta a commissariamento. Per la Salerno-Reggio Calabria, ad esempio, sono previste spese per 11,2 miliardi, relative alle due sole tratte commissariate delle sette complessive che compongono l’intera infrastruttura (il cui costo totale è infatti stimato in 22,8 miliardi).^[3]

A copertura degli 83 miliardi di costi previsti dal piano sono disponibili, a legislazione vigente, circa 33 miliardi. La parte mancante (50 miliardi) sarà finanziata sia attraverso risorse nazionali che attraverso risorse europee del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Quest’ultime saranno in particolare destinate a quelle opere il cui completamento è previsto entro il 2026, così da rispettare i vincoli temporali di impiego delle risorse imposti dall’Unione Europea. Sempre in riferimento alla Salerno-Reggio Calabria, ad esempio, solo 1,8 miliardi degli 11,2 di costi complessivi saranno finanziati con fondi europei e destinati alla realizzazione di una parte della prima tratta.^[4] I restanti 9,4 miliardi necessari al completamento delle tratte commissariate saranno invece finanziati con risorse nazionali stanziate dal fondo complementare al PNRR.^[5]

I 29 commissari straordinari che dovranno sovraintendere alla realizzazione dei progetti provengono dal MIMS e da società a controllo pubblico.^[6] Fanno capo a quest’ultime, in particolare, i commissari incaricati della realizzazione delle opere ferroviarie (che provengono da RFI - Rete ferroviaria italiana), delle opere stradali (che provengono da ANAS) e delle opere portuali (che provengono da ADSP - Autorità di sistema portuale).

Un confronto con il piano del Governo precedente

Il piano di commissariamento del Governo trae origine dal piano presentato in Parlamento lo scorso gennaio dalla Ministra delle Infrastrutture e dei Trasporti Paola De Micheli, prima della caduta del Governo Conte II. In effetti, la possibilità di sottoporre a commissariamento la realizzazione di opere pubbliche è da attribuire al precedente esecutivo, che nel 2019 ha emanato il cosiddetto “decreto Sblocca Cantieri” (DL 32/2019). L’articolo 4 di tale decreto stabilisce che, su proposta del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, il Presidente del consiglio possa individuare con uno o più decreti gli interventi infrastrutturali da sottoporre a commissariamento e nominare i relativi commissari.⁷

Sulla base di questa disposizione, la Ministra De Micheli ha quindi presentato alle commissioni parlamentari competenti uno schema di Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Atto Governo n. 241 trasmesso alla Camera il 20 gennaio 2021) contente l’elenco di opere pubbliche da commissariare.⁸ Sull’atto il Parlamento ha espresso parere favorevole. Successivamente, con il cambio di Governo sono intervenute alcune modifiche che hanno riguardato non i progetti da sottoporre a commissariamento ma i loro costi: il piano del precedente esecutivo prevedeva infatti spese per 66 miliardi, circa 16 in meno rispetto a quelle stimate dell’attuale Governo (Tavola 2).⁹ Questa differenza è prevalentemente dovuta a un incremento nei costi di tre progetti:

• la linea ferroviaria Roma-Pescara, il cui costo è passato da 1,9 a 6,5 miliardi;
• l’alta velocità Salerno-Reggio Calabria, il cui costo è passato da 2,0 a 11,2 miliardi;
• la messa in sicurezza del sistema acquedottistico del Peschiera, il cui costo è passato da 600 milioni a 2,3 miliardi.

Complessivamente, l’aumento dei costi per la realizzazione di queste tre opere spiega il 94 percento dei circa 16 miliardi di differenza tra i due piani.

I maggiori costi previsti dal piano Giovannini sono essenzialmente riconducibili a un ampliamento e potenziamento di alcuni dei progetti, in particolare dei tre citati in precedenza. Nel piano precedente, ad esempio, il commissariamento della Salerno-Reggio Calabria aveva ad oggetto due soli interventi: la realizzazione di una linea ad alta velocità da Salerno a Battipaglia e l’adeguamento tecnologico e infrastrutturale della linea già esistente. Il piano dell’attuale Governo, come detto in precedenza, prevede invece che il commissariamento porti alla realizzazione di due tratte ad alta velocità, che da sole coprono quasi la metà dei chilometri dell’intera linea ferroviaria.

Per quanto riguarda i commissari, infine, i due piani sono praticamente identici. L’unica differenza riguarda il commissariamento di un’opera (la strada stradale Ragusa-Catania): nel piano De Micheli la realizzazione del progetto era infatti affidata a un dirigente di ANAS, mentre nel piano attuale è affidata al presidente della regione Sicilia Nello Musumeci.

I poteri dei commissari e la rapidità di esecuzione delle opere

L’elenco di progetti infrastrutturali che il Governo intende commissariare non si esaurisce con le 57 opere pubbliche per cui sono già stati nominati i commissari.¹⁰ Il ministro Giovannini ha infatti presentato al Parlamento una seconda lista di 44 progetti da affidare a 13 commissari straordinari, il cui costo complessivo è di poco superiore ai 13 miliardi.¹¹ Su questa lista il Parlamento è chiamato ad esprimere un parere nei prossimi giorni, che, se positivo, porterà l’ammontare di opere pubbliche commissariate a 101 e i costi di realizzazione a 96 miliardi.¹²

L’ingente numero di commissariamenti disposto, con il consenso del Parlamento, sia dal precedente che dall’attuale Governo indica come le procedure ordinarie non siano considerate adeguate per garantire una esecuzione tempestiva delle opere, in coerenza con quanto richiesto dalle procedure europee per il PNRR e con quanto necessario per consentire all’economia italiana di ritrovare la via della crescita. I commissari godono di ampi poteri speciali, tanto sul lato della progettazione delle opere quanto su quello della loro realizzazione. Per quanto riguarda la progettazione, l’approvazione di un progetto da parte dei commissari sostituisce infatti qualsiasi autorizzazione, parere, visto o nulla osta previsti dalla legge, ad eccezione di quelli richiesti per la tutela dell’ambiente e per la tutela dei beni culturali e paesaggistici (per i quali è comunque prevista una disciplina semplificata). Sul fronte dell’esecuzione, i commissari possono invece, laddove agiscano come stazioni appaltanti, operare in deroga alle leggi sui contratti pubblici, ad eccezione di alcune specifiche disposizioni che devono invece essere rispettate.¹³ In pratica, tutto questo vuol dire che i commissari, rispetto a un qualsiasi altro ente pubblico incaricato di realizzare un’opera attraverso le procedure canoniche, sono soggetti a molti meno vincoli legali, sia in fase di progettazione di un'opera che di esecuzione della stessa.

Questi poteri sono di fatto simili a quelli che qualche anno fa vennero accordati al sindaco di Genova Marco Bucci, al tempo commissario straordinario per la ricostruzione del ponte Morandi. In quella occasione i poteri speciali riconosciuti al commissario permisero effettivamente una ricostruzione dell’opera in tempi eccezionalmente brevi, non superiori ai 2 anni.

Non tutte le opere commissariate sono state un successo e alcune sono state un disastro. Tuttavia il fatto che oggi si ritenga che tante opere, per spese tanto ingenti, debbano essere commissariate induce a chiedersi se abbia ancora senso avere delle procedure che vengono qualificate come “ordinarie”.