Che cos’è un’economia di guerra?

L’aumento delle spese militari concordato in sede NATO ha alimentato la retorica di una trasformazione delle nostre economie in “economie di guerra”. In realtà, per fortuna, siamo ancora molto lontani dalle caratteristiche tipiche di un’economia di guerra. Queste comprendono la mobilitazione generalizzata delle risorse verso lo sforzo bellico, la sostituzione dei meccanismi di mercato con regimi amministrativi per l’allocazione delle risorse, livelli eccezionalmente elevati di spesa militare sul Pil e un forte aumento del debito pubblico, della sua monetizzazione e del prelievo fiscale.

* * *

Da mesi si discute di come l’aumento delle spese militari stia trasformando le economie europee in “economie di guerra”. In realtà, anche livelli elevati di spesa per la difesa, come il target del 5% fissato in sede NATO, sono più contenuti rispetto a quelli osservati nei Paesi coinvolti in una guerra. Inoltre, mentre l’economia di pace si basa sui meccanismi di mercato per l’allocazione delle risorse (libera concorrenza, movimenti dei prezzi relativi, mercati finanziari), in un’economia di guerra, per massimizzare rapidamente il potenziale bellico, l’allocazione è spesso basata su controlli amministrativi.^[1] Questo comporta, se non uno Stato autoritario, almeno un ampliamento del ruolo dell’esecutivo e una maggiore concentrazione dei poteri necessari a riorganizzare l’attività economica.^[2]

Questa nota discute le caratteristiche quantitative e qualitative delle economie di guerra, concentrandosi su: (i) le modifiche ai meccanismi di mercato; (ii) gli effetti sul livello e sulla composizione della spesa pubblica; e (iii) l’impatto sul debito pubblico, sulla sua monetizzazione e sul prelievo fiscale.

Modifiche ai meccanismi di mercato

Durante una guerra, occorre spostare in modo massiccio un’enorme quantità di risorse verso l’output militare, processo che, soprattutto in tempi brevi, non può essere realizzato attraverso i meccanismi di mercato, compresi gli aggiustamenti dei prezzi relativi. Fenomeno caratteristico dell’economia di guerra è perciò l’instaurazione di un dominio dello Stato sull’attività economica, non solo attraverso la spesa pubblica (vedi sezione seguente), ma anche, e soprattutto, mediante controlli amministrativi.

Riconvertire la produzione verso gli armamenti e i settori a essi funzionali, come la chimica, la metallurgia e l’estrazione mineraria (Fig. 1 per l’Italia nella Seconda guerra mondiale), richiede, oltre ai cambiamenti nella composizione della spesa pubblica, nuovi vincoli amministrativi alla libertà delle imprese di decidere cosa produrre. Per esempio:

• durante la Seconda guerra mondiale, in Germania, le imprese private vennero subordinate agli ordini del Ministero degli Armamenti tramite ordini vincolanti, quote produttive e controllo diretto delle risorse.^[3]
• Durante la stessa guerra, anche negli Stati Uniti le imprese furono sottoposte a obblighi legali tramite ordini federali, che limitarono la produzione di beni civili per liberare capacità produttiva per esigenze belliche, con l’impossibilità di rifiutare le commesse militari.^[4] Per esempio, nel 1942, il War Production Board impose la sospensione totale della produzione di automobili civili e di altri beni durevoli per convertire gli stabilimenti alla fabbricazione di bombardieri e altri mezzi militari.
• Durante la Prima guerra mondiale, nel Regno Unito, la subordinazione degli obiettivi produttivi delle imprese, delle fabbriche e dei lavoratori al Ministero delle Munizioni è ben documentata.^[5]
• Nel 1938, in Giappone, venne approvata la Legge sulla Mobilitazione Nazionale, che conferiva al governo ampie risorse e poteri di controllo su organizzazioni civili, industrie strategiche, prezzi, razionamenti e media, per riorientare l’economia verso la produzione militare.^[6]
• In Italia, la riconversione industriale iniziò nel 1915 con il Sottosegretariato delle Armi e Munizioni e con i comitati di Mobilitazione Industriale; durante la Seconda guerra mondiale fu condotta dal Commissariato generale per le Fabbricazioni di Guerra e dal Ministero della Produzione di Guerra. Ad esempio, lo stabilimento FIAT di Mirafiori fu obbligato a produrre mezzi corazzati e autocarri militari.^[7]

La riconversione industriale comporta anche una riallocazione della forza lavoro. In Italia, durante la Seconda guerra mondiale, il personale militare e gli operai aumentarono rispettivamente del 48% e dell’8%, mentre si ridusse l’occupazione degli altri settori: del 24% per gli impiegati civili e del 29% per gli insegnanti (Fig. 2).

Nei Paesi in guerra è evidente il calo della produzione nei settori civili. Durante le due guerre mondiali, l’Italia registrò forti riduzioni nella produzione domestica di alimenti e bevande (zucchero, caffè, olio, birra e alcol), tessili e mezzi di trasporto a uso civile (Fig. 3).

Tipicamente, il contenimento dei consumi civili non si ottiene attraverso un palese aumento dei prezzi, bensì tramite il razionamento amministrato di beni alimentari, combustibili e materiali, accompagnato dall’imposizione di tetti ai prezzi al consumo.^[8] Queste misure portano spesso al peggioramento della qualità media per garantire margini ai produttori e incentivano gli scambi sul mercato nero, dove i beni, talvolta di qualità superiore, circolano a prezzi più elevati (Tav. 1 per Italia e Stati Uniti durante la Seconda guerra mondiale).^[9]

Cambiamenti nel livello e nella composizione della spesa pubblica

Durante le due guerre mondiali, la spesa pubblica, e in particolare quella militare, delle principali economie belligeranti esplose (Figg. 4 e 5).^[10] Da valori intorno al 2% del Pil nel periodo prebellico, la spesa militare salì durante la Prima guerra mondiale al 39% in Francia, al 37% in Italia, al 26% in Germania e al 75% in Russia; nella Seconda, raggiunse il 45% in Germania, il 29% in Italia e il 26% negli Stati Uniti. In Italia, la spesa militare in rapporto alla spesa pubblica complessiva passò da meno del 20% prima dei conflitti a 74% nel 1917 e a 58% nel 1941; negli Stati Uniti sfiorò il 90% della spesa federale.^[11] Oggi, in Italia, tale quota supera di poco il 3% (Fig. 6).

Più recentemente, la spesa militare della Russia, in percentuale del Pil, è passata dal 3,6% nel 2021 al 7,1% nel 2024; l’Ucraina è passata dal 3,4% del Pil al 34,5% (Fig. 5). Il confronto tra Russia e Ucraina aiuta a distinguere tra un’economia con una mobilitazione solo parziale e un’economia che impiega una gran parte delle risorse per la guerra. Le dimensioni dell’economia russa le hanno consentito di sostenere un conflitto prolungato, destinando una più limitata quota di risorse allo sforzo bellico.

Le finanze in guerra

Una guerra può essere finanziata in cinque modi: l’indebitamento (interno ed estero), gli aiuti militari ed economici (donazioni internazionali), il prelievo fiscale, la creazione di moneta e la vendita di attività (oro e valuta estera).^[12] Tra questi, l’aumento del debito pubblico, talvolta anche verso la propria banca centrale, ossia tramite la sua monetizzazione, è storicamente lo strumento più utilizzato.

In Italia e negli Stati Uniti, il debito pubblico ha registrato gli aumenti più significativi in corrispondenza delle due guerre mondiali (Fig. 7).^[13]

L’aumento del debito pubblico è spesso facilitato dal ricorso alla repressione finanziaria; questa implica raccogliere risorse a basso costo attraverso strumenti come i tetti ai tassi d’interesse, l’obbligo di acquisto di titoli di Stato e l’innalzamento delle riserve obbligatorie per le banche, per sterilizzare l’impatto inflazionistico del finanziamento monetario del deficit pubblico. È quanto accadde nel 1942 negli Stati Uniti, quando il tasso a breve termine fu imposto e bloccato allo 0,375%, nonostante l’alta inflazione (Fig. 8).^[14] In Italia, durante la Seconda guerra mondiale, al finanziamento dello sforzo bellico contribuì la subordinazione del sistema bancario, largamente controllato dallo Stato tramite l’IRI. Le principali banche di proprietà pubblica canalizzarono il credito verso il Tesoro e le imprese impegnate nella produzione bellica a tassi di interesse contenuti e non determinati dal mercato.^[15]

Durante la Prima e la Seconda guerra mondiale, Regno Unito, Germania e Stati Uniti finanziarono lo sforzo bellico attraverso l’emissione di titoli del debito pubblico a condizioni non di mercato, comunemente detti “war bonds”. Tali strumenti venivano collocati con rendimenti inferiori a quelli di mercato, grazie al diretto intervento dello Stato sul sistema finanziario. Sebbene in alcuni casi la sottoscrizione da parte dei cittadini fosse formalmente volontaria, la domanda fu sostenuta anche da meccanismi istituzionali di controllo dei tassi d’interesse, dall’obbligo o dall’incentivo per gli intermediari finanziari a detenere titoli pubblici e dalle limitate alternative di investimento.^[16]

Il debito pubblico viene spesso finanziato dalla banca centrale, con conseguente espansione della base monetaria e del circolante detenuto dal pubblico. Nel caso italiano questa espansione venne accompagnata da una forte riduzione della velocità di circolazione della moneta (rapporto tra Pil e base monetaria), dovuta alle minori opportunità di spesa (dato il razionamento) e all’accumulo di risparmi in periodi di forte incertezza (Fig. 9).

Durante le guerre aumenta anche il prelievo fiscale. Negli Stati Uniti, durante la Prima guerra mondiale, l’aliquota media di imposizione sui redditi (Federal Individual Income Tax Rates) passò dal 5% a oltre il 70%; nella Seconda aumentò anche la progressività: l’aliquota marginale massima arrivò al 94% nel 1944 (Fig. 10).