Aiuti di Stato in Italia: inferiori alla media europea, ma le garanzie sono elevate

Dopo il forte aumento registrato durante la pandemia e la crisi energetica, nel 2024 gli aiuti di Stato nell’Unione Europea sono tornati a rappresentare circa l’1% del Pil comunitario. Alla stessa data in Italia gli aiuti ammontavano allo 0,8% del Pil, un valore inferiore sia alla media europea sia a quello delle principali economie dell’Unione. Rispetto agli altri Paesi membri, il sistema italiano degli aiuti risulta però maggiormente orientato al contrasto della crisi economica e meno agli obiettivi di trasformazione strutturale, come la transizione ambientale e l’innovazione. Inoltre, l’Italia continua a fare ampio ricorso alle garanzie pubbliche, il cui ammontare resta tra i più elevati dell’Unione Europea.

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Negli ultimi anni il ruolo dello Stato nel sostegno alle imprese è tornato al centro delle politiche economiche europee. La pandemia da Covid-19 prima e la crisi energetica successiva all’invasione dell’Ucraina infatti hanno spinto i governi di vari Paesi a introdurre misure straordinarie per sostenere la liquidità delle imprese e preservarne la capacità produttiva. Questa nota esamina l’andamento degli aiuti di Stato in Italia, con un focus particolare sulle garanzie pubbliche, confrontandone dimensioni e caratteristiche con quelle degli altri Paesi dell’Unione Europea.

Aiuti di Stato

Gli aiuti di Stato, secondo la definizione comunitaria, identificano le misure di sostegno selettivo che hanno effetti distorsivi sulla concorrenza e sul commercio tra gli Stati. Non tutte le forme di sostegno pubblico alle imprese rientrano quindi nella definizione europea. Un elemento centrale è il requisito della selettività: una misura che si applica indistintamente a tutte le imprese (come un taglio generalizzato delle imposte) non è considerata un aiuto di Stato. Inoltre, non costituiscono aiuti di Stato gli interventi effettuati a condizioni di mercato.^[1] Questi interventi sono vietati dall’Unione Europea a meno che non siano da questa autorizzati. I dati sottostanti si riferiscono appunto agli aiuti autorizzati e vengono censiti in Italia nel Registro Nazionale degli Aiuti di Stato (RNA).^[2] Le modalità di erogazione sono diverse (Tav. 1):

• finanziamenti a fondo perduto (3,5 miliardi nel 2024), contabilizzati in base all’importo trasferito;
• sgravi fiscali, inclusi tagli ai contributi sociali, la maggiore voce nel 2024 con 5,8 miliardi (il 31,3% del totale);
• contributo al pagamento di interessi (4,1 miliardi) su prestiti ricevuti dalle imprese da fonti privati;
• prestiti agevolati (0,3 miliardi), il cui importo è calcolato in base alla differenza tra tassi di mercato e tassi agevolati;
• garanzie pubbliche concesse per facilitare l’accesso al credito per le imprese, poiché in caso di insolvenza lo Stato coprirà le perdite subite dalla banca erogatrice del prestito; la valutazione segue una specifica normativa comunitaria per individuare l’elemento di sussidio nelle garanzie fornite.^[3]

Tra 2013 e 2019 gli aiuti sono aumentati dallo 0,7% del Pil comunitario all’1%. Successivamente questo strumento, in deroga alle precedenti norme, è stato utilizzato in modo più intenso, per sostenere le imprese durante le restrizioni Covid e poi, in misura meno intensa, per contrastare gli effetti della crisi energetica seguita all’invasione dell’Ucraina (Fig. 1).^[4] Nel 2024 gli aiuti di Stato erano però tornati all’1% del Pil (168 miliardi).

Per dimensione degli aiuti rispetto al Pil (Fig. 2), l’Italia è sotto il livello mediano dell’Unione Europea. L’Ungheria è prima (1,4%), seguita da Romania e Francia (1,2%); l’Italia è al 15° posto (0,8% del Pil), sotto il livello della Spagna (9°posto con l’1%) e la Germania (al 12° posto con l’1%).

In Italia, nel 2024 la maggior parte dei fondi era destinata al contrasto della crisi economica (6,9 su un totale di 18,3 miliardi; Tav. 2); seguivano le spese per la tutela ambientale (2,5 miliardi), per lo sviluppo settoriale (1,6 mld) e per lo sviluppo regionale (1,4 mld).^[5]

La composizione degli aiuti italiani differisce da quella media europea: il sistema italiano degli aiuti mantiene una funzione prevalentemente compensativa e di stabilizzazione, mentre a livello europeo prevalgono gli obiettivi di trasformazione strutturale dell’economia. Mentre nell’Unione quasi il 41% delle risorse è destinato a obiettivi ambientali, in Italia tale quota si ferma al 13%. Al contrario, la percentuale di aiuti di Stato legati alla crisi economica in Italia è del 37,5%, contro meno del 10% nell’UE. Anche la quota italiana di aiuti destinata a ricerca, sviluppo e innovazione (6,7%) è inferiore alla media europea (8,4%). Gli aiuti per l’accesso al credito delle piccole e medie imprese rappresentano il 6,5% del totale nazionale, rispetto all’1,9% della media europea. Tale differenza riflette in parte la struttura produttiva italiana, caratterizzata da una forte presenza di imprese di piccole dimensioni.

La distribuzione degli aiuti per dimensione d’impresa è equilibrata (Fig. 3). Le grandi imprese assorbono il 31,7% dei fondi, a cui seguono le microimprese (28,3%), piccole (24%) e media impresa (16%). Questa ripartizione è simile a quella in termini di valore aggiunto (colonne rosse nella Fig. 3), sebbene micro e piccole imprese ricevano una quota leggermente superiore al loro peso economico.^[6]

Garanzie pubbliche

I dati sopra riportati relativi alle garanzie pubbliche riguardano, come indicato, l’elemento di sussidio implicito in tali garanzie. È però anche utile considerare l’importo delle garanzie fornite.

Nel 2024 (ultimo dato per cui è disponibile un confronto),^[7] l’Italia era terza tra i Paesi dell’UE per totale di garanzie pubbliche in percentuale del Pil (al 14,6%), dietro Paesi Bassi (31%) e Finlandia (17%) (Fig. 4). Il forte ricorso alle garanzie pubbliche può riflettere alcune caratteristiche strutturali dell’economia italiana, tra cui la forte presenza di piccole e medie imprese e la maggiore dipendenza dal credito bancario rispetto ad altre economie europee. In un sistema produttivo caratterizzato da imprese di dimensioni ridotte e da un minore ricorso ai mercati dei capitali, le garanzie pubbliche rappresentano uno strumento particolarmente efficace per facilitare l’accesso al finanziamento.

L’ammontare delle garanzie pubbliche è cresciuto nel tempo (Fig. 5). Durante la crisi del biennio 2012-2013, la quota di garanzie era arrivata al 6% del Pil, per poi calare successivamente. Con la pandemia si è registrato un più forte aumento delle garanzie, che sono passate dal 4,7% del 2019 al 13% del 2020, aumento legato all’ampliamento degli strumenti di sostegno alle imprese e all’ampliamento del numero dei beneficiari. Al contrario di quanto accaduto nel 2012-13, dopo l’aumento legato al Covid le garanzie si sono ridotte solo modestamente, rimanendo ben al di sopra dei valori prepandemici. Anche nel 2025, secondo dati Banca d’Italia, il calo dello stock di garanzie sarebbe stato modesto (0,4% del Pil).^[8]

La persistenza di uno stock elevato di garanzie pubbliche è spiegata in parte dalla lunga scadenza dei prestiti garantiti erogati durante la pandemia. Considerando il Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, la durata delle garanzie è passata da 44 mesi nel 2019 a quasi 69 mesi nel 2021. I primi effetti derivanti dalla progressiva scadenza di tali operazioni dovrebbero manifestarsi tra il 2026 e il 2027. In termini di flussi, però, il numero di nuove, pur riducendosi negli ultimi anni, resta elevato: nel 2025 sono state accolte 240mila domande (Tav. 3), un valore doppio rispetto al periodo precedente alla pandemia, anche se inferiore ai livelli del biennio 2020-2021, quando le domande avevano superato il milione all’anno.

Il documento di Finanza Pubblica sul 2025 dettaglia la composizione delle garanzie. Su uno stock di 294 miliardi, 65,5 miliardi riguardano garanzie emesse in risposta alla crisi pandemica ed energetica, ma il grosso, 221 miliardi, è relativo a garanzie non legate a situazioni emergenziali: questa voce è dominata dalle garanzie sulle esportazioni fornite da SACE, dal fondo di garanzia per le piccole e medie imprese e dal fondo garanzia per la casa. Un piccolo importo (7 miliardi) riguarda le garanzie per strumenti europei (Tav. 4).^[9]

Solo una parte modesta dello stock complessivo delle garanzie pubbliche si è finora tradotto in esborsi effettivi per lo Stato. Nel 2025 le escussioni ammontavano a 3,2 miliardi di euro (1% dello stock), anche se in aumento rispetto ai 2,5 miliardi del 2024.