2.1 Gli aggregati istituzionali della finanza pubblica
Quando si parla di finanza pubblica, un primo aspetto da definire è l’aggregato istituzionale di riferimento. La Tavola 2.1 riassume la classificazione. Esistono tre principali settori per cui dati di finanza pubblica vengono presentati e discussi nel dibattito politico.
Il primo è quello su cui si concentrano le discussioni annuali sulla legge di bilancio: si tratta del “settore statale” (o “central government” nella terminologia internazionale).
Il secondo, più ampio, comprende le cosiddette “amministrazioni pubbliche” (o “general government”). Questo settore viene monitorato a livello delle regole europee sui conti pubblici.
Infine, c’è il “settore pubblico” (o “public sector”). Questo aggregato è utilizzato più che altro per fini statistici, ma raramente è oggetto di monitoraggio ai fini di politica economica, tranne in quei paesi, per esempio dell’America Latina, dove le imprese pubbliche sono state in passato fonti di squilibri di finanza pubblica.
2.2 I principali aggregati di finanza pubblica
Per ognuno dei settore sopra indicati, si possono definire importanti concetti di finanza pubblica in termini sia di flussi sia di consistenze.
2.2.1 I flussi
Cominciamo dai flussi. Nella sua rappresentazione più semplice, il bilancio in termini di flussi di un ente pubblico può rappresentarsi come: ENTRATE - SPESE = SALDO DI BILANCIO
Visto che spesso le spese eccedono le entrate, questa identità viene scritta in un modo leggermente diverso ossia: SPESE - ENTRATE = DEFICIT PUBBLICO (o “indebitamento netto”, un termine talvolta ingannevole perché potrebbe essere confuso con il termine “debito pubblico” che invece si riferisce a un concetto di consistenze, come indicato in seguito).
Tra le spese assume particolare rilevanza la differenza tra quelle per interessi sul debito pubblico e le altre spese, definite “primarie” nel senso che il debito e la conseguente spesa per interessi trae la propria origine da uno squilibrio tra spese primarie ed entrate, ossia dell’esistenza di un deficit primario:
SPESA PER INTERESSI + SPESA PRIMARIA - ENTRATE = SPESA PER INTERESSI + DEFICIT PRIMARIO = DEFICIT PUBBLICO
Il saldo primario del bilancio (surplus primario nel caso in cui le entrate eccedano le spese primarie o deficit primario nel caso opposto) è particolarmente importante perché si tratta della parte del bilancio che il governo può controllare in maniera più diretta. La spesa per interessi dipende infatti dalla consistenza del debito pubblico (che lo Stato non può modificare a meno di una sua ristrutturazione) e dai tassi di interesse a cui il debito è stato emesso (che sono solitamente determinati dall’interazione tra domanda e offerta di titoli pubblici, cioè dai mercati finanziari, anche se in certe circostanze lo Stato può influenzare tali tassi attraverso misure amministrative, quali l’acquisto obbligatorio di titoli di Stato da parte di certi settori).[1]
A scopo esemplificativo, la Tavola 2.2, tratta dal Documento di Economia e Finanza di aprile 2018, riporta un bilancio (o conto economico) consolidato delle amministrazioni pubbliche, con le entrate e le spese, suddivise in voci correnti oppure voci in conto capitale. Le prime riguardano il funzionamento ordinario degli enti, mentre le seconde includono la spesa per investimenti o per contributi agli investimenti.
Dal lato delle entrate, principalmente di natura corrente, si hanno le entrate tributarie, suddivise in imposte dirette (IRPEF, IRES, tasse sulle auto, ecc.) e le imposte indirette (IVA, IRAP, accise, ecc.), i contributi sociali effettivi (versamenti dei datori e dei lavoratori per pensioni, assicurazioni e assistenza) e altre entrate residuali (interessi attivi, dividendi, multe, vendite residuali); le entrate in conto capitale sono per lo più legate a trasferimenti e ad altre imposte.
Dal lato delle uscite correnti, invece, si hanno i redditi da lavoro dipendente (gli stipendi dei dipendenti pubblici), i consumi intermedi (acquisto di beni e servizi), le prestazioni sociali in denaro (che includono le pensioni, sussidi alla disoccupazione, ecc.), gli interessi passivi (pagati sul debito) e altre uscite correnti (ad esempio trasferimenti); dal lato delle uscite in conto capitale ci sono principalmente gli investimenti, i contributi agli investimenti (pagati a famiglie, imprese, enti pubblici) e altre spese in conto capitale.
Da notare che questa tavola è basata sulla classificazione “economica” della spesa, che riguarda la natura della spesa (per esempio la voce “acquisti di beni e servizi” raccoglie tutti gli acquisti effettuati dalle amministrazioni). Ugualmente importante, soprattutto per il bilancio dello Stato o delle pubbliche amministrazioni in aggregato, è la classificazione “per funzione” che riflette il settore specifico di spesa (spesa per la difesa, per la sanità, per l’istruzione, per affari economici, eccetera).
Infine nella tavola si riportano alcuni dei saldi discussi nella prima parte di questa nota.
2.2.2 Le consistenze
Gli enti pubblici hanno anche uno stato patrimoniale in cui si elencano attività e passività, in linea di principio sia finanziarie, sia reali. La disponibilità di informazioni sulle consistenze di attività e passività è però spesso limitata alla parte finanziaria (attività e passività finanziarie) e solo pochi paesi producono informazioni relative anche alle attività reali (per le quali esistono complesse questioni relative per esempio alla valutazione di tali attività).
In pratica però, la posta di consistenza più frequentemente considerata è il debito pubblico, ossia l’insieme di passività emesse in passato dallo Stato per finanziare uno scoperto tra entrate e uscite. Si noti che il termine “debito pubblico” è spesso usato genericamente e non necessariamente con riferimento al debito del settore pubblico. Anzi con il termine debito pubblico si intende spesso il debito delle amministrazioni pubbliche (general government). Il debito pubblico è normalmente riportato in termini consolidati (cioè al netto, per esempio, dei titoli di Stato detenuti da altre parti delle amministrazioni pubbliche).
Normalmente il monitoraggio sul debito pubblico, compreso al fine del rispetto delle regole europee, si riferisce al debito lordo, cioè senza considerare le attività finanziarie, in riconoscimento del fatto che il grado di liquidità di certe attività finanziarie non è elevato (per esempio le partecipazioni nel capitale di istituzioni internazionali). Talvolta, nelle statistiche viene anche riportato però anche il debito al netto delle attività finanziarie più liquide (per esempio i depositi del governo presso il sistema bancario o la banca centrale).
2.3 I principali documenti di finanza pubblica
Dopo gli anni della crisi, a livello europeo si è cercato di armonizzare la produzione dei documenti di finanza pubblica per consentire un monitoraggio migliore e tempestivo per tutti gli Stati membri. Questa integrazione, tra le altre cose, ha stabilito una calendarizzazione per la pubblicazione dei documenti (come riportato nella Tavola 2.3) e ha disciplinato la redazione dei documenti di finanza pubblica, ovvero il Documento di Economia e Finanza (DEF), la Nota di Aggiornamento del DEF (NADEF), il Documento Programmatico di Bilancio (DPB), la Legge di Bilancio, il Disegno di legge di assestamento e il Rendiconto Generale dello Stato.[2]
Il “Documento di Economia e Finanza” (DEF) è il principale documento di programmazione dell’attività economica e finanziaria dello Stato. È costituito da tre sezioni:
- la sezione I contiene il Programma di Stabilità, che include le informazioni richieste dalle regole europee del Patto di Stabilità e Crescita (obiettivi di politica economica, il quadro di finanza pubblica per i tre anni successivi, l’aggiornamento delle previsioni dei principali aggregati del conto economico delle PA e i tratti della manovra). Nella sezione I (e in generale nel DEF) è essenziale la distinzione tra quadro tendenziale e programmatico. Il primo si riferisce a quello che si prevede accadrà per i tre anni successivi a quello in corso, alle principali poste di bilancio a legislazione vigente, sulla base di un quadro macroeconomico coerente (inclusivo per esempio dell’andamento del Pil reale e dell’inflazione); il quadro programmatico include invece le previsione di finanza pubblica, e dei corrispondenti andamenti macroeconomici, tenendo conto delle misure che il governo intende prendere. Il quadro programmatico contiene quindi gli obiettivi di finanza pubblica del governo.
- la sezione II contiene prevalentemente l’analisi del conto economico e del conto di cassa delle PA nell’anno precedente e le previsioni tendenziali a legislazione vigente almeno per il triennio successivo.
- la sezione III riporta lo schema del Programma Nazionale di Riforma, contenente lo stato di avanzamento delle riforme avviate, gli squilibri macroeconomici nazionali, i fattori che incidono sulla competitività, le priorità del Paese, le principali riforme da attuare e la previsione degli effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell’economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell’occupazione.
Inoltre, entro il 30 giugno di ogni anno, il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) trasmette alle Camere un apposito “Allegato al DEF” per integrarlo, riportando i risultati del monitoraggio degli effetti sui saldi di finanza pubblica, sia per le entrate che per le spese, derivanti dalle misure contenute nelle manovre di bilancio adottate anche in corso d’anno. Sono indicati anche gli eventuali scostamenti rispetto alle valutazioni originarie e le relative motivazioni.
In seguito, viene redatta la “Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza” (NADEF), la quale contiene l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici per una loro diversa articolazione oppure per una revisione delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica. La Tavola 2.4, tratta dalla NADEF 2018, riporta i principali indicatori di finanza pubblica espressi in percentuale di Pil, mettendo a confronto i quadri programmatici e tendenziali e gli aggiornamenti rispetto a quanto previsto nel DEF precedente.
Il “Documento Programmatico di Bilancio” (DPB) è invece un documento riassuntivo dei contenuti della manovra predisposta con il disegno di Legge di Bilancio, facendo particolare riferimento ai saldi di bilancio per le amministrazioni pubbliche, alle proiezioni e agli obiettivi di entrate e spesa, alle principali previsioni macroeconomiche e alle modalità con cui le riforme incidono sulle finanze pubbliche. Questo documento viene valutato dalla Commissione Europea e dall’Eurogruppo per il rispetto delle regole europee di finanza pubblica relative agli anni futuri.
Il “Disegno di Legge di Bilancio” o manovra triennale di finanza pubblica è un unico documento, suddiviso in due sezioni (legge di bilancio e legge di stabilità), contenente le misure qualitative e quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici indicati nella NADEF per il triennio di riferimento.
Entro il mese di giugno di ciascun anno, il MEF presenta un “Disegno di legge di assestamento” finalizzato ad adattare le previsioni di bilancio formulate a legislazione vigente. Il MEF è inoltre autorizzato a provvedere alle variazioni di bilancio occorrenti per l’applicazione dei provvedimenti legislativi pubblicati dopo la presentazione della Legge di Bilancio.
Una volta concluso l’esercizio finanziario al 31 dicembre, il MEF redige il “Rendiconto Generale dello Stato”, un documento che mostra i risultati della gestione del Bilancio dello Stato nei 12 mesi precedenti.
[1] La principale legge di riferimento è la n. 196/2009 con le successive modifiche della Legge 39/2011, che si inserisce nel quadro normativo composto dall’art. 81 della Costituzione (per l’approvazione annuale dei bilanci e del rendiconto consuntivo), dall’art. 117 della Costituzione (per armonizzare i bilanci pubblici e coordinare la finanza pubblica e del sistema tributario), dalla Legge costituzionale 1/2012 (che ha integrato le regole del fiscal compact nella costituzione).
[2] Per semplicità si assume che il settore pubblico in questione (lo Stato o il totale delle pubbliche amministrazioni, per esempio) non abbia entrate da interessi (in caso contrario il saldo primario dovrebbe escluderle in via di principio, anche se talvolta per semplicità questa correzione non viene effettuata).
