Università Cattolica del Sacro Cuore

La revisione della spesa militare: un processo ancora lungo

La legge delega del 2012 ha iniziato un processo di riforma del comparto militare, che doveva portare a una riduzione della spesa per personale, soprattutto attraverso una riduzione del numero di graduati e di personale civile, e un aumento della spesa per armamenti e addestramento. Tuttavia, le spese per il personale sono attualmente le stesse di 6 anni fa. Inoltre, gli strumenti nati per favorire l’uscita del personale graduato si sono rivelati molto costosi. Dopo una lieve flessione nel 2014 la spesa per armamenti è continuata a crescere anche grazie alla consegna dei primi F-35, mentre resta stabile il costo delle missioni internazionali. Il processo di revisione della spesa militare è iniziato, ma rimane ancora molto da fare.

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Quanto spendiamo per la difesa? 

Secondo dati Eurostat, nel 2016 l’Italia ha speso per la difesa oltre 21 miliardi di euro (1,3 per cento del Pil), al terzo posto dopo la Francia (1,8 per cento) e la Finlandia (che ci sopravanza di poco). La media europea è dell’1,2 per cento del Pil. La Germania spende solamente l’1 per cento del Pil (vedi figura 1).

Quindi spendiamo di più rispetto a molti altri paesi europei. C’è però una considerazione da fare: i dati Eurostat che classificano la spesa per categoria funzionale (COFOG), conteggiano nella funzione difesa anche metà della spesa totale dell’Arma dei Carabinieri (che nel 2016 ammontava a 6 miliardi di euro). L’Arma svolge anche funzioni di difesa, ma il suo compito principale riguarda l’ordine pubblico e la sicurezza interna del territorio. Per questo motivo, la divisione del 50 per cento appare arbitraria e non rispondente alla realtà, come sottolineato anche dalla Corte dei Conti. [1] Se scorporassimo l’Arma dal computo delle spese, il valore della spesa militare si abbasserebbe all’1,1 per cento del Pil, un dato comunque superiore alla spesa di Germania e Spagna.

I confronti internazionali sui livelli di spesa devono inoltre tener conto del diverso vincolo di bilancio che grava sui paesi in conseguenza del diverso livello di debito pubblico. Il nostro paese, dato l’elevato rapporto tra debito pubblico e Pil, dovrebbe contenere la spesa nelle sue diverse componenti più che all’estero, a meno di voler pagare tasse più elevate. Inoltre, alcune voci di spesa (in particolare le pensioni) sono abbastanza rigide in Italia, ciò implica che il perseguimento di obiettivi di bilancio pubblico coerenti con la necessità di ridurre il nostro debito, finiscono per gravare maggiormente su altre poste di bilancio. Tenendo conto di altri rilevanti fattori, durante il lavoro di revisione della spesa del 2013-14, si era calcolato che un livello di spesa benchmark per la spesa per difesa in Italia, coerente con la media europea ma corretto per i maggiori vincoli di bilancio italiani, era intorno allo 0,9 per cento del Pil. Applicando la stessa procedura su dati aggiornati si conferma un benchmark dello 0,9 per cento, 0,2 per cento (un po’ più di 3 miliardi) sotto il livello di spesa attuale.[2] Si tratta di un calcolo necessariamente indicativo per valutare se spendiamo tanto o poco per la difesa. Altre considerazioni sono rilevanti, in particolare l’esposizione al rischio di conflitti e di attacchi terroristici. Detto questo, dal punto di vista finanziario sembrerebbero esserci margini di riduzione della spesa.

Il processo di riforma dello strumento militare

La legge delega n. 244 del 2012 - Revisione dello Strumento militare – è stata la riforma più importante della Difesa italiana dopo la legge Andreatta del ‘97. Essa mirava non a un risparmio complessivo ma a uno spostamento di risorse dalla spesa per il personale, la cui quota era di circa il 70 per cento del totale (contro standard esteri del 50 per cento), verso la spesa per armamenti e addestramento. In particolare, si prevedeva:

La riduzione del personale militare dalle oltre 175mila unità del 2012 a 150mila entro la fine del 2024. Di concerto, il personale civile doveva scendere dalle 28mila unità del 2012 a 20mila entro la fine del 2024.
Il riequilibrio tra il personale di truppa e i graduati, cioè ufficiali e sottoufficiali. Secondo la legge delega, a fine 2024 il rapporto dovrebbe essere 39,3 per cento di graduati e 60,7 di personale di truppa.[3]
la ricalibratura della spesa militare per la “funzione difesa”; in particolare, l’obiettivo del legislatore è quello di arrivare al 50 per cento di spesa per il personale, 25 per cento per le esercitazioni e 25 per cento per gli investimenti (la maggioranza della quale è composta dagli armamenti) a fine 2024. [4] L’obiettivo era di avere meno militari ma meglio addestrati e con migliori equipaggiamenti e mezzi, in linea con gli standard di altri paesi.

Come sta procedendo la riforma? La spesa per il personale militare per la funzione difesa, era pari a 9,2 miliardi di euro nel 2016, circa il 70 per cento della spesa totale per difesa, sostanzialmente in linea con le percentuali precedenti la riforma.[5] Non sembrano esserci rilevanti progressi anche riguardo all’obiettivo di ridurre il numero dei graduati rispetto a quello del personale di truppa. A fine 2016, il rapporto era ancora del 48 per cento di truppa e del 52 per cento di graduati.

Dal 2012 al 2016 si è registrata una riduzione del personale militare che è passato dalle oltre 175mila unità a 168mila (Figura 2), un calo di 1750 unità all’anno, inferiore però alla riduzione media annua prevista dalla riforma (2083 unità l’anno) non molto distante dal calo annuale previsto dalla riforma.[6] La riduzione più significativa deriva dalla diminuzione dei Marescialli (-14,4 per cento), mentre resta abbastanza stabile il numero degli ufficiali.

Nonostante la riduzione del numero del personale, il costo del lavoro delle Forze Armate (FF.AA) è rimasto sostanzialmente invariato. Secondo i dati della Ragioneria Generale dello Stato, questo era pari a 9,1 miliardi di euro a fine 2012 (contro i 9,2 miliardi di a fine 2016). Il costo del lavoro non è diminuito nonostante la riduzione complessiva del personale militare anche per un problema di composizione. Il numero di ufficiali è diminuito solamente del 4 per cento, ma bisogna tenere conto degli scatti di carriera che concorrono ad aumentare i costi. Ad esempio il numero di tenenti colonnello dell’Aeronautica con più di 25 anni di servizio è aumentata da 685 unità nel 2012 a 1112 unità nel 2016. Inoltre, bisogna contare anche il bonus straordinario per le Forze armate di 960 euro annuali che ha comportato nel solo 2016 un costo aggiuntivo per il Ministero della Difesa di 245 milioni di euro. A differenza del bonus 80 euro questo non era legato al reddito ma veniva elargito a tutto il personale delle Forze armate e di Polizia che non aveva incarichi dirigenziali (si veda il comma 972 della Legge di Stabilità 2015). I risparmi per la finanza pubblica sono stati praticamente nulli anche per la formazione di alcuni istituti nati per favorire l’uscita del personale più anziano, ma che hanno costi elevati (vedi sotto).

Il processo di riforma prevede anche la riduzione del personale civile del Ministero della Difesa per il quale, come detto prima, è previsto un calo a 20mila unità entro il 2024 (dalle 27mila del 2016). Secondo la Corte dei Conti, tale riduzione potrà avvenire con la naturale uscita del personale per collocamento in pensione.  

Scivoli e agevolazioni pensionistiche generose

A fine 2013, per conseguire l’obiettivo di riduzione del personale, il governo considerò la possibilità di un prepensionamento fino a 10 anni per l’uscita dei militari con almeno 50 anni di età. La proposta prevedeva l’esenzione dal servizio e il percepimento dell’85 per cento dello stipendio in attesa della pensione. Questo strumento non venne poi implementato. Tuttavia, a inizio 2014, il governo estese, in via transitoria, l’istituto dell’Aspettativa Riduzione Quadri (ARQ) a tutti gli ufficiali e ai sottoufficiali in esubero. [7] L’ARQ prevedeva, a partire dai 55 anni di età, l’esenzione del servizio con il percepimento del 95 per cento dello stipendio fino al raggiungimento dell’età pensionabile (60 anni). Successivamente, il D.lgs. n. 91 del 2016 ha allungato l’ARQ da 5 a 7 anni (a partire quindi da 53 anni di età) sempre con il medesimo inquadramento stipendiale.

Tale istituto appare molto generoso perché, sebbene possa aiutare nel raggiungere gli obiettivi di riduzione del personale, non comporta rilevanti risparmi di spesa, come notato dalla Corte dei Conti. [8] Nel 2016 hanno lasciato il servizio, con l’ausilio dell’ARQ, 226 ufficiali; la spesa per questi ufficiali in ARQ è stata pari a 27,5 milioni di euro con un risparmio stimato inferiore al milione di euro. Il risparmio è particolarmente basso perché ai militari viene riconosciuto il totale delle indennità integrative speciali e degli assegni familiari, anche se non sono più in servizio. Inoltre le indennità di servizio non cessano ma vengono redistribuite al personale rimanente. 

Il trattamento previdenziale delle Forze Armate contiene numerose differenze e anomalie anche rispetto al resto del personale della PA.[9] Una peculiarità che non trova ragioni né di diminuzione del personale, come nel caso dell’ARQ, né di abbassamento della spesa, è la “pensione in ausiliaria”. Al raggiungimento dell’età pensionabile, il personale delle FF.AA congedato dal servizio attivo può dichiararsi disponibile a un eventuale richiamo nei futuri 5 anni. L’indennità di ausiliaria comporta un aumento del trattamento pensionistico pari al 50 per cento della differenza fra la pensione percepita e lo stipendio spettante a un pari grado con lo stesso livello di anzianità.[10] Inoltre, alla fine del periodo in ausiliaria, la retribuzione-extra percepita viene considerata in sede di calcolo del trattamento pensionistico e quindi il militare in ausiliaria percepirà una pensione maggiorata.[11] Il costo totale delle pensioni in ausiliaria previsto per il 2018 è di circa 400 milioni.[12]

Oltretutto c’è un altro paradosso: l’ARQ e la pensione in ausiliaria non sono esclusive, per cui un militare che va sostanzialmente in pensione a 53 anni, percepisce dapprima una riduzione dello stipendio solamente del 5 per cento e successivamente, una volta raggiunta l’età di pensionamento, un’integrazione significativa del suo trattamento pensionistico, il tutto senza aver lavorato un giorno per un periodo di tempo che può arrivare a 12 anni, a meno di (rari) richiami in servizio. Per giunta, il D.lgs. n. 165/1997, prevede che il personale che non possa accedere all’ausiliaria (in mancanza di idoneità fisica) e che andrà in pensione con il sistema contributivo o misto, ha diritto ha una maggiorazione della pensione pari a 5 volte la base imponibile dell’ultimo anno di servizio moltiplicata per l’aliquota contributiva.

La spesa per investimenti e armamenti

Il decreto legge 66 del 2014 aveva ridotto la spesa per armamenti per quell’anno di circa 400 milioni, sebbene una tantum. Successivamente invece la spesa per armamenti è aumentata. Secondo i dati Istat, la spesa per investimenti (la maggior parte della quale è per gli armamenti) è cresciuta del 52 per cento nel triennio 2014-2016, arrivando a toccare quota 5,4 miliardi a fine 2016 (0,3 per cento del Pil) ed è prevista crescere di altri 300 milioni a fine 2018, la gran parte proveniente dal bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico, nel cui bilancio sono iscritte la maggior parte della spesa per armamenti.

Uno dei programmi più discussi di spesa per armamenti è il programma Joint Strike Fighter che prevede l’acquisto di velivoli da guerra (gli F-35) ad alto contenuto tecnologico di tre tipi: velivoli a decollo convenzionale, ad atterraggio verticale e per decollo da portaerei. Si tratta di un programma internazionale, con gli Stati Uniti partner di maggioranza e la partecipazione di altri otto paesi, fra cui l’Italia.[13]

Per il nostro Paese si prevede l’acquisto di 90 velivoli entro il 2027, obiettivo rivisto al ribasso rispetto ai 131 iniziali. La stima di costo iniziale per l’intero programma era di 13,5 miliardi di euro. Non si può in questa sede entrare nel merito della necessità di un investimento così ingente per migliorare la difesa del nostro paese. Tuttavia, il programma sta incontrando diverse difficoltà, come notato dalla Corte dei Conti e ammesso dallo stesso governo americano. I problemi principali sono avvenuti a causa della cosiddetta concurrency, ovvero la sovrapposizione, avvenuta nel 2012, tra la fase di sviluppo del progetto e l’inizio della produzione. In pratica, i velivoli sono andati in produzione prima che fosse conclusa la fase di sviluppo e di testing. Ciò ha comportato che i velivoli non siano perfettamente operativi e che, una volta consegnati, gli aerei debbano subire interventi di messa a punto. Se l’aumento dei costi già stabilito in fase di sviluppo è a carico degli Stati Uniti, i costi di messa a punto, detti costi di retrofit, sono a carico dei singoli partner. Tali costi, secondo alcuni commentatori potrebbero aggirarsi sui 32 milioni di euro per velivolo, ovvero un quinto in più del costo unitario previsto. Se ciò fosse vero,  si prevedrebbe una maggiore spesa di quasi 400 milioni di euro per questa attività di retrofit  per i 12 velivoli già acquistati, in particolare per lo sviluppo e l’aggiornamento del software di volo.[14]

Le missioni militari all’estero

L’opportunità di intraprendere missioni militari internazionali è di natura prettamente politica. Qui ci si limita ad evidenziarne il costo finanziario. All’inizio del 2018 le missioni internazionali per cui si prevede l’utilizzo di personale sono 44, di cui 6 di nuova istituzione che riguardano il miglioramento della sicurezza e della stabilità di 5 paesi africani (Libia, Tunisia, Niger, Sahara Occidentale e Repubblica Centrafricana).[15] Ci sono alcuni paesi in cui la nostra presenza dura ormai da molti anni, si pensi al caso dell’Afghanistan, dove i nostri militari (attualmente 900 unità) sono operativi da oltre dieci anni. Le aree su cui vengono investite più risorse sono l’Asia e il Medio Oriente dove le spese previste per i primi nove mesi del 2018 sono pari a 387 milioni di euro, con l’impiego di oltre 3mila unità di personale e di 847 mezzi terrestri, navali e aerei (si veda la figura 3). La Ragioneria stima che il costo complessivo annuale previsto delle missioni sia pari a 1,5 miliardi di euro, in aumento rispetto all’anno precedente (+ 73 milioni). [16] Tuttavia, come si nota dal bilancio di previsione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, nel fondo per le missioni internazionali sono stati stanziati 995 milioni di euro per il 2018. Questo ammontare è stato infatti stanziato per coprire solamente i primi nove mesi dell’anno. Dopodiché, a meno di interrompere le missioni o di conseguire significativi risparmi durante l’anno, si dovranno trovare altri 500 milioni a settembre. Non è facilmente comprensibile il motivo di un meccanismo che stanzia coperture solo per un periodo limitato dell’anno senza che sia stata presa una decisione di ritiro, se non per posporre il reperimento delle coperture necessarie a finanziare l’intero ammontare delle missioni. Per il 2019 lo stanziamento è sostanzialmente in linea con quello del 2018 ed è prevedibile che anche l’anno prossimo si preveda di aumentare gli stanziamenti in corso d’opera.

Appendice

L’approccio top-down per misurare i corretti livelli di spesa

Per effettuare confronti tra la spesa primaria italiana e quella degli altri paesi europei, e quindi per identificare correttamente un benchmark di spesa, occorre tenere conto del più elevato livello del debito pubblico italiano e dei vincoli di bilancio più stringenti rispetto ad altri paesi dell’area euro.

Per costruire i benchmark si sono presi come riferimento i principali paesi dell’area euro (Belgio, Germania, Irlanda, Spagna, Francia, Paesi Bassi, Austria e Finlandia), utilizzando i dati Eurostat per il 2016 sulla classificazione della spesa per funzioni (COFOG). Per tenere conto del ciclo economico, le diverse categorie di spesa sono state confrontate in rapporto al Pil potenziale. Si sono considerati tre fattori principali:

la spesa per interessi in Italia è 2,12 punti di Pil maggiore rispetto alla media degli altri paesi;
il nostro paese deve conseguire un obiettivo di bilancio di medio termine (MTO) di 0,28 punti di Pil più stringente rispetto al resto dell’area euro;
per rispettare i propri MTO il resto dell’area euro deve provvedere a una riduzione della spesa primaria di 1,8 punti di Pil, tenendo conto che due paesi – Germania e Paesi Bassi - non devono fare aggiustamenti perché la loro spesa primaria è già sufficientemente bassa. Si assume che i paesi effettuino l’aggiustamento prevalentemente sul lato della spesa, non toccando le entrate.

La somma dei tre elementi sopra indicati dà il fattore di aggiustamento della spesa primaria europea (4,2 per cento del Pil) per ottenere il benchmark di spesa “sostenibile” per l’Italia che è pari a 41,15 per cento del Pil, una riduzione di 3,44 punti rispetto all’attuale livello di spesa primaria italiana.

La tavola 1 mostra i fattori di aggiustamento e l’obiettivo di spesa primaria per l’Italia:

Dopo aver calcolato l’obiettivo di spesa primaria, si procede a individuare i benchmark di spesa di ogni funzione, tenendo come riferimento la composizione della spesa nel resto dei paesi europei. Tenendo conto che la spesa per pensioni risulta essere più rigida, si prevede un aggiustamento inferiore (pari a 0,15 punti di Pil) rispetto alle altre funzioni. La tavola 2 mostra i livelli attuali di spesa in Italia e in Europa e i benchmark ottenuti con l’approccio top down.

                                   


[1] Si veda la Relazione al Rendiconto generale dello Stato (pag. 308). http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sezioni_riunite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2017/parifica_2016_volume_II-2016.pdf.

Il dato Eurostat include, questa volta correttamente, stanziamenti di bilancio per spesa per armamenti inclusi nel bilancio del Ministero dello Sviluppo Economico e non in quello del Ministero della Difesa.

[2] Calcolato al netto della spesa per i Carabinieri. Per i dettagli del calcolo si veda l’appendice in allegato.

[3] Il rapporto a fine 2012 era di 53 per cento di graduati e del 47 per cento di personale di truppa.

[4] Per spesa militare per la funzione difesa si intendono le spese per il personale, l’addestramento e l’approvvigionamento delle tre principali Forze Armate: la Marina militare, l’Esercito e l’Aeronautica. A fine 2016 la spesa era pari a circa 13 miliardi di euro. Non vengono quindi conteggiati l’Arma dei Carabinieri, i trattamenti pensionistici del personale in ausiliaria, le missioni internazionali e altre spese necessarie al funzionamento del comparto militare. Si veda il Documento Programmatico Pluriennale 2017-2019 del Ministero della Difesa pag.89 per maggiori chiarimenti https://bit.ly/2FhdTlT

[5] Si è incluso nel totale il costo del lavoro delle tre Forze Armate oggetto di riforma: la Marina militare, l’Esercito e l’Aeronautica. Sono esclusi quindi i Carabinieri e le Capitanerie di Porto, queste ultime afferiscono al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

[6] Tale dato non tiene conto del personale dell’Arma dei Carabinieri. Per completezza, il personale militare in servizio dell’Arma dei Carabinieri era pari a 103mila unità a fine 2016.

[7] L’ARQ era già prevista nel Codice dell’Ordinamento Militare (COM) art.909, ma limitata agli ufficiali dirigenti, esclusi i Capi di Stato Maggiore. Successivamente, il D.lgs. n.8 del 2014 introduce la possibilità di richiedere l’ARQ anche al personale non dirigente in via transitoria fino al 2024, cioè alla fine del periodo previsto per la riduzione del personale secondo la Legge delega.

[8]http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sezioni_riunite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2017/parifica_2016_volume_II-2016.pdf

[9] Per una lista esauriente dei trattamenti previdenziali riservati al personale del comparto sicurezza, FFAA, Polizia di Stato e Guardia di Finanza, si veda la sezione dedicata nel sito dell’INPS: https://www.inps.it/NuovoportaleINPS/default.aspx?itemdir=46845&lang=IT

[10] Art. 1870 comma 1 del COM. Inoltre, per i militari entrati in ausiliaria prima del 31 dicembre 2014, l’indennità prevista era il 70 per cento della differenza fra pensione e stipendio del pari grado. https://www.inps.it/NuovoportaleINPS/default.aspx?itemdir=46845&lang=IT

[11] Art. 1871 comma 1 del COM.

[12] Allegato tecnico per capitoli Ministero della Difesa, Legge di Bilancio 2018, https://bit.ly/2FSQho3

[13] Gli altri paesi coinvolti sono: Regno Unito, Paesi Bassi, Danimarca, Norvegia, Australia, Turchia e Canada.

[14] Per ulteriori approfondimenti sul programma degli F-35 e sui potenziali costi si veda la Relazione speciale sulla partecipazione italiana al Programma Joint Strike Fighter F-35 Lightning II della Corte dei Conti e il Rapporto sulle spese militari dell’Osservatorio Milex.

Per la quantificazione dei costi di sviluppo del software si veda la relazione di Niki Tsongas

“U.S. House Armed Services Committee” del Congresso americano in data 7 marzo 2018 https://bit.ly/2HLlUWv, ripresa anche da Il Fatto Quotidiano

https://www.ilfattoquotidiano.it/premium/articoli/mezzo-miliardo-di-dollari-per-gli-f-35-da-aggiornare

[15] Per un’analisi dettagliata delle missioni internazionali si veda la relazione della Camera dei Deputati http://documenti.camera.it/leg17/dossier/pdf/DI0660.pdf le missioni autorizzate sono 49 ma 5 di queste riguardano la compartecipazione economica a missioni di cooperazione internazionale, non sono propriamente missioni militari. Inoltre, 6 missioni (pur con natura di sicurezza) non prevedono l’impiego delle Forze Armate ma della Polizia di Stato o della Guardia di Finanza e due l’impiego di magistrati.

[16] Si veda l’allegato della Ragioneria Generale dello Stato alla “Relazione analitica sulle missioni internazionali in corso e sullo stato degli interventi di cooperazione allo sviluppo a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione” del Senato della Repubblica, 28 dicembre 2017 pag. 206 http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/DF/334699.pdf