Università Cattolica del Sacro Cuore

I debiti commerciali della PA e i ritardi nei pagamenti

di Edoardo Frattola e Carlo Valdes

14 giugno 2019

Recentemente è tornato al centro dell’attenzione, in connessione alla proposta di introdurre i mini-Bot, il tema dei debiti commerciali della PA. Lo stock di debito commerciale in rapporto al Pil è diminuito negli ultimi anni passando dal 4 per cento del Pil (64,4 miliardi) del 2012 al 2,9 per cento di fine 2018 (51,6 miliardi). Di questi 51,6 miliardi la parte per cui erano già scaduti i termini di pagamento era però molto più contenuta (26,9 miliardi). Negli ultimi anni si sono anche ridotti notevolmente sia i tempi di pagamento, sia i ritardi registrati nei pagamenti. Ciò detto, restiamo il paese in Europa con la più alta consistenza di debito pubblico commerciale e tra i paesi con i maggiori ritardi nei pagamenti. Nei ritardi esiste una forte eterogeneità tra le diverse amministrazioni pubbliche. Nel 2018, Regioni e Province Autonome hanno pagato in media in anticipo rispetto alla scadenza, sebbene esistano ritardatari anche in questo comparto. I ministeri hanno pagato con un ritardo medio di 5 giorni, mentre il ritardo medio è stato di 12 giorni per i comuni sopra i 60mila abitanti. Nel testo e in appendice sono riportate classifiche delle amministrazioni per ritardo medio nei pagamenti. In conclusione, è vero che lo stock di debito è ancora elevato rispetto ad altri paesi europei e che ancora molte amministrazioni non pagano i propri debiti entro la scadenza, ma i miglioramenti fatti negli ultimi anni indicano che la strada intrapresa è quella giusta. È comunque opportuno tenere alta l’attenzione politica sul tema in futuro per non rendere vani gli sforzi fatti finora.

* * *

La consistenza del debito commerciale e del debito commerciale scaduto

Il recente dibattito sui mini-Bot ha riportato al centro dell’attenzione il tema dei debiti commerciali della pubblica amministrazione. I dati Eurostat mostrano una riduzione dello stock di debiti commerciali della PA dal 4 per cento del Pil del 2012 al 2,9 per cento a fine 2018 (da 64,4 miliardi a 51,6 miliardi di euro), anche se l’Italia resta ancora maglia nera d’Europa con un livello di debito commerciale quasi doppio rispetto alla media dei paesi dell’Area Euro (1,6 per cento, Fig. 1).[1]

Questo debito non è incluso nella definizione di debito pubblico rilevante per il rispetto delle regole europee tranne che per una parte (circa 10 miliardi a fine 2018) corrispondente alle passività commerciali cedute pro soluto (cioè senza possibilità di rivalsa nel caso la pubblica amministrazione non pagasse) dai creditori a intermediari finanziari. Ciò significa che a fine 2018 i debiti in essere verso le imprese erano intorno ai 42 miliardi.

Non tutto questo debito commerciale era però in ritardo rispetto alle date di pagamento. Il MEF riporta che a fine 2018 lo stock di debito arrivato a scadenza e non pagato era di 26,9 miliardi.[2] Questa è la vera voce per cui si può parlare di ritardi nei pagamenti, ritardi per i quali a fine 2017 l’Italia era stata deferita alla Corte di Giustizia dell’UE.[3]

I tempi di pagamento

Per valutare i tempi di pagamento delle amministrazioni pubbliche, le Istituzioni europee fanno ricorso ai dati dello European Payment Report realizzato da Intrum, una società europea di gestione e recupero crediti.[4] Secondo i dati dell’ultimo rapporto, l’Italia ha ridotto il tempo medio di pagamento da 131 giorni nel 2016 a 67 giorni nel 2019 (Fig.2). Nonostante sia ancora al di sopra della media europea (42 giorni) e di paesi come Germania (27 giorni) e Francia (48 giorni), il miglioramento dell’Italia è notevole.

Anche i dati di Assobiomedica, che mostrano i tempi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche, confermano una continua riduzione da 298 giorni nel 2012 a 113 nel primo trimestre 2019 (Fig. 3).[5]

Infine, anche il Ministero dell’Economia ha recentemente avviato un monitoraggio dei tempi di pagamento della PA. I dati differiscono da quelli raccolti da Intrum a causa delle diverse modalità di rilevazione e del diverso metodo di calcolo dei giorni di pagamento.[6] Il MEF riporta il tempo medio di pagamento ponderato, cioè la media del numero di giorni impiegati per il pagamento da parte di un’amministrazione pesato per l’ammontare di ogni singola fattura. I dati, disponibili per il triennio 2016-2018, mostrano una riduzione dai 58 giorni impiegati per il pagamento nel 2016 ai 46 giorni del 2018.

Il ritardo nei pagamenti

Fatto il punto sui tempi medi impiegati per il pagamento, passiamo a ciò che è l’aspetto più problematico: il ritardo medio rispetto alla scadenza. Anche in questo caso, i dati MEF mostrano un miglioramento negli ultimi anni. Mentre nel 2016 il ritardo medio ponderato era di 16 giorni, nel 2017 il ritardo è diminuito a 10 giorni. Nel 2018 è stato addirittura registrato un anticipo medio di un giorno rispetto alla scadenza, anche se proprio il MEF fa notare che il dato potrebbe essere rivisto (Fig. 4). [7]

I dati MEF sui ritardi sono disponibili anche a livello disaggregato e mostrano una forte eterogeneità tra i diversi livelli amministrativi. Tra Regioni e Province Autonome si registra un anticipo medio di 5 giorni rispetto alla scadenza della fattura, anche se sono ancora ritardatarie nei pagamenti 7 amministrazioni su 22 (31,8 per cento, vedi Tav. 1). Le più virtuose sono la Regione Toscana, la Regione Lazio e la Regione Friuli-Venezia Giulia, con un anticipo medio ponderato rispetto alla scadenza rispettivamente di 25, 23 e 15 giorni. I fanalini di coda sono invece la Regione Basilicata (con un ritardo medio di 73 giorni), la Regione Abruzzo (25 giorni) e la Regione Sicilia (18 giorni).

A livello centrale i dati peggiorano, con un ritardo medio nei pagamenti di 5 giorni e 6 ministeri su 13 che registrano ritardi nei pagamenti. In particolare, il Ministero dell’Interno ha registrato nel 2018 un ritardo medio ponderato di 37 giorni, seguito dal Ministero della Giustizia (23 giorni). All’estremo opposto il Ministero dell’Economia che ha pagato con un anticipo medio di 25 giorni sulla scadenza, seguito dal Ministero degli Esteri con 17 giorni di anticipo.

I comuni sopra i 60mila abitanti sono invece in larga parte “cattivi pagatori”, con un ritardo medio ponderato di 12 giorni e 69 amministrazioni ritardatarie su 105 (65,7 per cento). Tra i comuni più lenti compaiono i comuni di Salerno (108 giorni di ritardo rispetto alla scadenza), Alessandria (99) e Andria (96). Si distinguono invece come ottimi pagatori i Comuni di Verona (28 giorni di anticipo rispetto alla scadenza), Trento (24) e Bergamo (18). In appendice è riportata la classifica per tutti i comuni sopra i 60mila abitanti (Tav. A1).

Quali sono le amministrazioni che hanno pagato prima della scadenza, consentendo alla media del 2018 di registrate un pagamento medio in anticipo? Tra le principali amministrazioni, al MEF e alle Regioni Toscana e Lazio già citate, si aggiungono un insieme di aziende sanitarie, il Gestore dei Servizi Energetici (GSE S.p.A.) e le scuole pubbliche. Queste amministrazioni hanno pagato un importo complessivo di quasi 28 miliardi (il 23 per cento del totale pagato dalla PA nel 2018) con un anticipo medio ponderato sulla scadenza di 23 giorni (Tav. A2 in appendice).

Tav. 1: Tempo medio di pagamento e ritardo medio

di Ministeri, Regioni e Province Autonome (2018)

Importo totale pagato (in milioni di euro)

Tempo medio di pagamento ponderato (in giorni)

Ritardo medio ponderato (in giorni)1

Ministeri

9.969,1

51

5

Ministero dell'Interno

2.453,1

85

37

Ministero della Giustizia

1.349,5

64

23

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali

22,9

44

6

Ministero della Difesa

1.708,9

70

2

Ministero per i beni e le attività culturali

409,2

36

1

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti

479,4

43

1

Ministero dello Sviluppo Economico

164,8

32

0

Ministero dell'Agricoltura

87,4

50

0

Ministero della Salute

40,7

38

-1

Ministero dell'Ambiente

77,8

33

-10

Ministero dell'Istruzione

402,9

22

-10

Ministero degli Esteri

58,9

36

-17

Ministero dell'Economia e delle Finanze

2.713,7

13

-25

Regioni / Province Autonome

8.651,9

34

-5

Regione Basilicata

114,2

103

73

Regione Abruzzo

139,3

65

25

Regione Sicilia

917,3

60

18

Regione Calabria

416,2

41

11

Regione Molise

132,9

38

8

Regione Piemonte

217,0

44

6

Regione Campania

779,7

48

4

Regione Veneto

349,5

62

-1

Regione Umbria

106,7

44

-5

Regione Marche

175,4

42

-5

Regione Trentino-Alto Adige

12,1

25

-5

Regione Valle D'Aosta

159,8

24

-6

Regione Emilia-Romagna

177,1

31

-6

Provincia Autonoma di Bolzano

400,1

22

-8

Provincia Autonoma di Trento

467,5

25

-8

Regione Puglia

532,8

36

-11

Regione Sardegna

391,4

19

-12

Regione Liguria

139,8

33

-12

Regione Lombardia

965,1

18

-13

Regione Friuli-Venezia Giulia

328,6

20

-15

Regione Lazio

854,8

22

-23

Regione Toscana

874,4

16

-25

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati MEF

1 I valori negativi indicano i giorni di pagamento anticipato rispetto alla scadenza.

 

[1] Si vedano le edizioni di “Note on stock of liabilities of trade credits and advances” pubblicate tra aprile 2015 e aprile 2019. I dati di fonte Banca d’Italia mostrano anche una più forte riduzione nello stock di debiti commerciali, passati da oltre 90 miliardi nel 2012 a 53 miliardi nel 2018.

[2] Occorre fare alcune precisazioni. Da un lato il debito potrebbe essere sottostimato perché si riferisce alle sole fatture emesse nel 2018 e non tiene conto, quindi, di eventuali fatture emesse in precedenza e ancora non saldate. Per esempio, sottraendo ai 51,6 miliardi indicati da Eurostat come debito a fine 2018 i 42,6 miliardi di fatture emesse nel 2018 e non pagate (a prescindere che siano scadute o no) presenti nei dati MEF, occorrerebbe aggiungere ulteriori 9 miliardi di debiti scaduti provenienti da anni precedenti. Tuttavia, affinché questo dato sia corretto occorrerebbe assumere che (i) le fonti diverse impiegate siano omogenee, sia in termini di rilevazione che di trattamento dell’IVA, e che (ii) i dati Eurostat, come i 42,6 miliardi indicati dal MEF, comprendano anche il debito non scaduto a fine 2018. Dall’altro, invece, il dato potrebbe essere sovrastimato poiché non tiene conto delle fatture che sono state effettivamente saldate ma per cui non è stata fatta comunicazione al Ministero dell’avvenuto pagamento. Per tutti i dettagli si veda: http://www.mef.gov.it/focus/article_0055.html.

[3] “Ritardi di pagamento: la Commissione deferisce l'Italia alla Corte di giustizia per non aver garantito il pagamento dei fornitori nei termini”, Comunicato Stampa, Commissione Europea, 07/12/2017: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-4770_it.htm.

[4] Solo recentemente il Ministero dell'Economia ha avviato un monitoraggio sul tema e non esistono dati ufficiali raccolti a livello europeo.

[5] Anche se circoscritti a uno specifico settore, i dati di Assobiomedica sono preziosi perché, prima che il Ministero dell’Economia cominciasse il suo monitoraggio, erano gli unici raccolti in Italia per valutare i tempi di pagamento delle amministrazioni pubbliche.

[6] Il Ministero raccoglie i dati tramite la Piattaforma dei Crediti Commerciali nella quale confluiscono i dati delle amministrazioni registrate alla piattaforma, mentre i dati raccolti da Intrum sono il risultato di un’indagine campionaria presso le imprese. I dati di Assobiomedica divergono da quelli di Intrum e MEF perché riferiti alle sole strutture sanitarie pubbliche.

[7] Il MEF chiarisce che il dato potrebbe essere rivisto a rialzo (potrebbe, cioè, diventare un ritardo) perché tiene conto del tempo impiegato per pagare le sole fatture emesse nel 2018 e saldate nel 2018. Non tiene conto, invece, delle fatture emesse nel 2018 per cui il pagamento a fine anno non era stato effettuato. Per maggiori dettagli si veda:

http://www.mef.gov.it/focus/article_0055.html.

Appendice

Tav. A1: Tempo medio di pagamento e ritardo medio

dei Comuni sopra i 60mila abitanti (2018)1

Posizione (dalla più ritardataria alla più rapida)

Importo totale pagato (in milioni di euro)

Tempo medio di pagamento ponderato (in giorni)

Ritardo medio ponderato (in giorni)2

Comuni

12.557,5

48

12

1

Salerno

70,9

134

108

2

Alessandria

20,0

129

99

3

Andria

9,5

127

96

4

Sesto San Giovanni

37,4

123

79

5

Casoria

13,8

106

76

6

Guidonia Montecelio

19,0

105

75

7

Reggio Calabria

43,5

105

72

8

Aprilia

21,3

94

67

9

Lamezia Terme

17,8

94

63

10

La Spezia

51,2

87

48

11

Torino

310,3

97

42

12

Catanzaro

40,5

70

42

13

Caserta

23,9

70

42

14

Lucca

35,7

73

41

15

Gela

16,5

71

40

16

Caltanissetta

20,5

76

40

17

Afragola

19,7

70

39

18

Foggia

77,0

69

38

19

Fiumicino

18,0

66

35

20

Potenza

23,9

66

35

21

Asti

33,2

87

34

22

Corigliano-Rossano

11,0

63

33

23

Vittoria

11,6

62

32

24

Quartu Sant'Elena

26,5

75

31

25

Livorno

87,2

57

28

26

Torre del Greco

22,8

57

28

27

Ragusa

46,0

56

26

28

Marsala

35,2

59

23

29

Napoli

244,6

53

23

30

Pomezia

13,9

53

23

31

Siracusa

58,5

53

23

32

Como

45,0

52

22

33

Roma

3.639,5

55

21

34

Monza

67,4

53

21

35

Brindisi

61,0

50

20

36

Novara

37,8

50

20

37

Messina

119,7

50

20

38

Crotone

15,0

52

19

39

Lecce

59,1

61

18

40

Cosenza

11,3

54

18

41

Ancona

59,9

49

18

42

Cagliari

125,9

49

17

43

Pescara

50,9

47

16

44

Latina

49,9

47

16

45

Benevento

26,0

46

15

46

L'Aquila

50,5

45

15

47

Matera

37,8

46

14

48

Palermo

309,6

53

14

49

Pozzuoli

48,5

43

13

50

Grosseto

39,6

58

12

51

Giugliano

15,2

45

12

52

Castellammare di Stabia

22,8

41

11

53

Terni

30,3

44

9

54

Cremona

41,0

40

9

55

Barletta

35,8

44

7

56

Taranto

109,8

37

7

57

Trapani

28,0

36

6

58

Milano

1.882,8

38

6

59

Pesaro

51,3

45

5

60

Altamura

14,1

29

5

61

Busto Arsizio

38,5

46

5

62

Catania

0,1

34

4

63

Vigevano

30,5

33

4

64

Forlì

59,3

42

4

65

Varese

34,2

48

4

66

Padova

143,7

40

3

67

Perugia

97,8

58

1

68

Carrara

29,6

32

1

69

Viterbo

23,6

46

1

70

Treviso

36,3

30

-1

71

Ravenna

106,7

46

-1

72

Pistoia

38,1

28

-1

73

Bologna

115,9

37

-2

74

Viareggio

36,6

42

-2

75

Udine

48,6

29

-2

76

Arezzo

39,3

40

-2

77

Parma

110,6

41

-3

78

Imola

35,2

39

-3

79

Venezia

423,4

43

-3

80

Carpi

16,8

34

-4

81

Prato

102,6

28

-4

82

Rimini

108,4

41

-5

83

Pavia

37,8

30

-5

84

Bari

210,1

30

-6

85

Pisa

60,0

29

-6

86

Trieste

135,0

26

-6

87

Ferrara

52,3

26

-7

88

Piacenza

59,0

31

-7

89

Savona

29,8

26

-8

90

Brescia

182,7

31

-8

91

Reggio Emilia

85,5

37

-8

92

Massa

37,4

28

-8

93

Firenze

349,5

27

-8

94

Cinisello Balsamo

30,6

23

-10

95

Legnano

32,6

25

-10

96

Modena

110,3

36

-10

97

Fano

35,9

27

-11

98

Vicenza

65,1

30

-12

99

Cesena

51,2

34

-12

100

Bolzano

63,7

16

-14

101

Genova

340,6

32

-14

102

Sassari

63,2

16

-14

103

Bergamo

72,8

25

-18

104

Trento

78,0

37

-24

105

Verona

132,2

15

-28

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati MEF

1 Per i comuni appartenenti a Città Metropolitane è riportato il solo dato di competenza dello specifico comune. Non sono invece indicati i dati della Città Metropolitana di appartenenza, disponibili sul sito del MEF.

2 I valori negativi indicano i giorni di pagamento anticipato rispetto alla scadenza.

Tav. A2: Top 20 delle amministrazioni paganti (2018)

Amministrazione

Importo totale pagato (in milioni di euro)

Tempo medio di pagamento ponderato (in giorni)

Ritardo medio ponderato (in giorni)1

Agenzia di Tutela della Salute della Città Metropolitana di Milano

5.238,1

32

-28

Ministero dell'Economia e delle Finanze

2.713,7

13

-25

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.P.A.

4.689,7

20

-10

Agenzia di Tutela della Salute della Val Padana

1.000,1

13

-47

Agenzia di Tutela della Salute di Brescia

1.461,8

21

-29

Agenzia di Tutela della Salute della Brianza

1.166,2

30

-30

Agenzia di Tutela della Salute di Pavia

785,2

21

-39

Agenzia di Tutela della Salute dell'Insubria

1.261,3

26

-21

Regione Toscana

874,4

16

-25

Agenzia di Tutela della Salute di Bergamo

1.360,5

30

-16

Azienda Sanitaria Locale di Lecce

659,39

32

-31

Regione Lazio

854,76

22

-23

Azienda Sanitaria Locale Caserta

508,36

40

-33

Azienda Usl della Romagna

1102,82

49

-14

Agenzia di Tutela della Salute della Montagna

372,85

22

-38

Azienda ULSS n. 2 Marca Trevigiana

663,11

40

-20

Azienda ULSS n. 3 Serenissima

608,77

39

-22

Istituti di Istruzione Statale di Ogni Ordine e Grado

1114,86

21

-12

Azienda Sanitaria Locale di Salerno

525,63

50

-24

Azienda USL di Bologna

674,96

42

-18

Fonte: elaborazione Osservatorio CPI su dati MEF

1 I valori negativi indicano i giorni di pagamento anticipato rispetto alla scadenza.