Cosa ci dice il Reddito di Cittadinanza sulla povertà?

Cosa ci dice il Reddito di Cittadinanza sulla povertà?

di Andrea Gorga, Luca Gerotto e Giampaolo Galli

16 dicembre 2019

Il numero dei percettori del Reddito di Cittadinanza (2,4 milioni alla data del 7 novembre) è notevolmente inferiore alle aspettative, cosi come definite nella Relazione Tecnica al provvedimento, e meno della metà del numero dei poveri assoluti misurati dall’Istat (5 milioni). È probabile che le sanzioni penali molto severe previste per gli abusi del Reddito di Cittadinanza costituiscano un forte disincentivo a fare domanda per coloro che lavorano nell’economia sommersa o occultano una parte consistente dei redditi e della ricchezza. Partendo da questa ipotesi, cerchiamo di trarre delle indicazioni relative all’incidenza della povertà in Italia e concludiamo che molte persone che risultano povere nelle indagini campionarie in realtà forse non lo sono. Correggendo i dati per questo fattore ed altri fattori rilevanti, riteniamo che dei 5 milioni di poveri che risultano all’Istat quelli davvero poveri sarebbero fra i 3,6 e i 4,3 milioni. Una buona parte di questi sono stranieri: gli italiani poveri sarebbero quindi fra 2,5 e 3 milioni. Dato che il Reddito di Cittadinanza adotta criteri molti restrittivi per gli stranieri, non stupisce che i percettori del sussidio siano solo 2,4 milioni. Inoltre, le distorsioni nel disegno del Reddito di Cittadinanza sono notevoli: molti dei percettori non sono poveri in base ai criteri dell’Istat e i poveri che non hanno diritto al sussidio sono quasi tanti quanti coloro (poveri e non) che lo percepiscono.

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I dati sul Reddito di Cittadinanza (RdC) riportano che, a fronte di una previsione di circa 1,25 milioni di nuclei familiari beneficiari della misura corrispondenti a 3,43 milioni di persone, il numero di domande effettivamente accettate è stato sensibilmente inferiore: 1,03 milioni al 7 novembre, per complessivi 2,4 milioni di persone. Questo dato è meno della metà dei 5 milioni di “poveri assoluti” stimati dall’Istat. A cosa è dovuta questa grande differenza? E cosa ci dice sul numero di poveri che ci sono effettivamente in Italia?

Le possibili spiegazioni sono molteplici, ma una delle più plausibili – in un paese caratterizzato da oltre 130 miliardi di evasione fiscale – è che una parte di coloro che classifichiamo come poveri in base alle statistiche ufficiali siano in realtà persone che non dichiarano una parte consistente del proprio reddito e del proprio patrimonio.^[1] L’indagine utilizzata dall’Istat per misurare il numero di poveri è basata sulla autodichiarazioni degli individui sui propri consumi, non sul reddito o sul patrimonio, ma è ragionevole supporre che quanti fra gli intervistati sono evasori sottodichiarino i loro consumi nelle indagini esattamente come sottodichiarano i redditi al fisco. Per queste persone, fare domanda per il reddito di cittadinanza significa assumersi il rischio di sanzioni pesanti (incluse sanzioni penali) in caso di controlli che ne attestino la reale condizione.

Da queste considerazioni non si può però concludere tout court che i “veri poveri” in Italia sono 2,4 milioni. Ciò per il fatto che il disegno del Reddito di Cittadinanza è notevolmente distorto rispetto ai criteri usati dall’Istat per misurare la povertà.

Una prima ragione è che il RdC esclude tutti gli stranieri che risiedono in Italia da meno di 10 anni.^[2] Si sente ancora spesso parlare di dare la priorità ai 5 milioni di poveri italiani: questa frase è in ogni caso scorretta. Dei 5 milioni, infatti, un milione e mezzo sono stranieri residenti in Italia (l’Istat censisce i residenti). I poveri italiani, secondo questa misura, sarebbero dunque 3,5 milioni e non 5.

Un secondo ordine di ragioni che spiegano la differenza fra i due numeri riguarda il fatto che il RdC è costruito attorno al pilastro dei 780 euro, un numero lungamente propagandato dai proponenti. E quindi un single, che non abbia altre fonti di sostentamento, prende effettivamente 780 euro. Una famiglia numerosa prende invece cifre che sono notevolmente inferiori rispetto alle soglie di povertà definite dall’Istat sulla base di una stima delle esigenze di una famiglia con più componenti.^[3] Inoltre, l’Istat tiene conto del diverso costo della vita nelle diverse aree del paese e fra grandi e piccoli centri, mentre il Reddito di Cittadinanza è uguale su tutto il territorio nazionale.

Ciò significa che il Reddito di Cittadinanza esclude persone che sono povere in base al criterio Istat e include persone che non lo sono. In particolare, il Reddito di Cittadinanza è molto generoso con i single che vivono in un piccolo centro del Mezzogiorno (dove la soglia di povertà Istat è pari a 564 euro, dunque ben al di sotto dei 780 euro) ed insufficiente, rispetto ai parametri Istat, per le famiglie numerose, specie se residenti in una grande città del Nord. La Tavola 1 riassume alcuni casi. All’aumentare della numerosità familiare la distorsione diventa sempre più rilevante.

Per questi motivi, per avere una stima del numero di poveri che non sia distorta né dalle sottodichiarazioni, né dalle storture del RdC, dobbiamo in qualche modo correggere il numero di percettori aggiungendo i poveri che sono esclusi dal RdC e sottrarre quelli che percepiscono il reddito, ma non sono poveri secondo i criteri Istat.

La sovrastima del numero di poveri

Un chiaro indizio del fatto che l’indagine Istat sui consumi (Indagine sulle spese delle famiglie) sovrastima la povertà è dato dal fatto che aggregando i dati dell’indagine si ottengono consumi sensibilmente più bassi (circa il 22% in meno) di quelli riportati in contabilità nazionale, che è un aggregato più affidabile in quanto calcolato utilizzando diverse fonti (inclusa la stessa Indagine sulle spese delle famiglie) ed includendo correzioni per la parte sommersa. Questa sottostima dei consumi nelle indagini campionarie è fatto noto in letteratura. Tuttavia, da quel che ci risulta non sono ancora disponibili metodi per correggere questa sottostima che siano sufficientemente robusti da poter essere adottati in una procedura statistica standard, quali quelle utilizzate dall’Istat per le sue elaborazioni.

Per farci comunque un’idea della sovrastima, abbiamo utilizzato i dati dell’Indagine sui bilanci delle famiglie italiane (IBF), condotta dalla Banca d’Italia. Questa indagine è l’unica che fornisce le informazioni su consumi, redditi, ricchezza ed altri requisiti necessari per calcolare sia il RdC sia il numero di poveri in base al criterio Istat. Con alcune elaborazioni dei dati, siamo dunque in grado di individuare le persone che rispetterebbero i requisiti necessari all’accesso al RdC e quelli che sarebbero al di sotto della soglia di povertà Istat.^[4] Possiamo quindi fare una stima di quanti “veri poveri” vanno aggiunti al Reddito di Cittadinanza e quanti “non poveri” (sempre secondo il criterio Istat) vanno tolti.

L’IBF è anch’essa un’indagine campionaria che si basa su questionari sottoposti ai nuclei familiari e presenta problemi di sottostima simili all'Indagine Istat sulle spese delle famiglie.^[5] Pertanto è verosimile che eventuali imprecisioni nei dati ci inducano a classificare erroneamente lo stato di povertà e/o l’eleggibilità per il RdC di alcuni nuclei familiari presenti nell’indagine. ^[6],[7] Tuttavia, sebbene non si possano effettuare stime puntuali sotto il profilo quantitativo, si possono ottenere importanti indicazioni di massima.

Il calcolo, riportato in appendice, conduce a stimare il numero di poveri (inclusi gli stranieri residenti) in un intervallo compreso fra i 3,6 e i 4,3 milioni di individui. Ipotizzando che la propensione a sottodichiarare sia uguale per gli italiani e per gli stranieri residenti, e tenuto conto che gli stranieri sono il 30% dei poveri calcolati dall’Istat, si può stimare che gli italiani poveri siano compresi fra 2,5 e 3 milioni.

Le distorsioni del Reddito di Cittadinanza

Dato che il Reddito di Cittadinanza non tiene correttamente conto del costo dei famigliari (ossia non utilizza le normali scale di equivalenza) e non considera il diverso costo della vita fra diverse aree del paese (Nord, Centro, Sud e grandi e piccoli centri), i percettori del sussidio sono un insieme assai diverso da coloro che sono classificati come poveri da parte dell’Istat.

Come si vede nella Tavola 2, come effetto della sottostima di consumi e redditi dell’indagine campionaria, ci risulta una frazione di poveri (13,5 per cento) e di beneficiari del RdC (9,5 per cento) ben più alte rispetto a quelle reali; al contempo però si noti che i nuclei che risultano poveri in base al criterio dell’Istat sono il 43 per cento in più di coloro che hanno i requisiti per accedere al RdC, e questa percentuale non è molto diversa da quella calcolata nella Relazione Tecnica al provvedimento. Secondo la RT infatti a soddisfare i criteri economici di accesso al RdC avrebbero dovuto essere 1,34 milioni di nuclei, mentre i nuclei che l’Istat censisce come poveri assoluti sono 1,8 milioni (corrispondenti a 5 milioni di individui); il rapporto è dunque 1,35.

Il fatto più interessante però è che i percettori del RdC non sono un sottoinsieme dei poveri, in quanto dalle elaborazioni sui dati BI risulterebbe che il 41,9 per cento degli aventi diritto non rispetta i requisiti per essere classificato come povero dall’Istat. Peraltro, i poveri Istat che sono esclusi dal RdC sono pari all’84,8 per cento dei nuclei (poveri e non) che percepiscono il sussidio. Cioè in pratica per ogni percettore del sussidio c’è quasi un povero che non lo percepisce.

È probabile che queste due percentuali (41,9 per cento e 84,8 per cento) siano in qualche misura stimate per eccesso per il fatto che gli errori statistici e le inevitabili imprecisioni nel calcolare l’ISEE sulla base dei dati disponibili nel dataset della Banca d’Italia si riflettono nella presenza di “falsi positivi” o “falsi negativi” nei due insiemi dei poveri Istat e degli aventi diritto al sussidio.^[9] Rimane il fatto che questi dati vanno nella stessa direzione di quanto avevamo illustrato con la Tavola 1, cioè che i criteri per il RdC e quelli per la povertà assoluta sono abbastanza diversi, e suggeriscono che il Reddito di Cittadinanza andrebbe ricalibrato, quanto meno per tenere conto correttamente del costo effettivo dei famigliari a carico.

È povertà estrema?

Fin qui abbiamo preso per buoni i parametri Istat per il calcolo della povertà assoluta. Questi parametri sono calibrati sulla base del concetto che una persona è in povertà assoluta se non ha un livello di consumi in grado di garantirgli almeno una vita “minimamente accettabile”. Una vita “minimamente accettabile” va oltre la sola sopravvivenza: l’Istat la definisce in “un’alimentazione adeguata, nella disponibilità di un’abitazione - di ampiezza consona alla dimensione del nucleo familiare, riscaldata, dotata dei principali servizi, beni durevoli e accessori - e nel minimo necessario per vestirsi, comunicare, informarsi, muoversi sul territorio, istruirsi e mantenersi in buona salute”. La soglia di povertà assoluta varia dunque al variare della composizione familiare e, a differenza del Reddito di Cittadinanza, prende in considerazione la disomogeneità territoriale dei prezzi.^[10] Tale soglia è infatti pari al costo in euro del paniere di povertà assoluta, composto dai beni e servizi considerati essenziali.^[11] Fra questi, oltre alle ovvie componenti alimentari ed abitative, finiscono quindi (benché in misura residuale) anche altre voci, quali ad esempio “Biglietti e abbonamenti” per il trasporto pubblico, "Acquisto telefono cellulare", "Giocattoli, giochi e videogiochi", "Libri non scolastici" e "Totocalcio, lotto e altri concorsi".

Si può argomentare che sia povera una persona che, una volta soddisfatte le necessità fisiologiche, non è però in grado di spostarsi sul territorio, o acquistare un cellulare o dei libri? La risposta è sì, perché l’impossibilità di muoversi, di comunicare o di istruirsi può portare all’esclusione sociale.

Dev’essere però ben chiaro, quando ci si riferisce a questi cinque milioni di persone, che questi paletti definiscono una platea ben più ampia rispetto, ad esempio, a quella stabilita della Banca Mondiale, che definisce la soglia di “povertà estrema” a 1,9 dollari al giorno, ossia 57 dollari al mese. Ed è bene ricordare che nel mondo quasi un miliardo di persone vivono al di sotto di questa soglia. Una soglia talmente bassa che, per l’Italia, non esiste nemmeno una stima attendibile di quante persone vivano al di sotto di essa.

Ovviamente, vi è un notevole margine di discrezionalità nel definire quale sia il paniere di beni necessari per una vita accettabile. Ai fini dell’analisi di questa nota, è però importante osservare che ha molto senso utilizzare i consumi e non il reddito o la ricchezza per definire le soglie di povertà. Ciò perché una persona può avere un reddito molto basso e anche una ricchezza modesta, ma essere in grado di acquistare molti beni perché fruisce di trasferimenti fra famigliari non conviventi o comunque da terze persone. Per converso, una persona che ha un reddito più elevato può non essere in grado di comprare ciò di cui ha bisogno perché deve ripagare dei debiti che magari sfuggono alla rilevazione statistica. Alla fine, ciò che più conta è il tenore di vita delle persone e questo è misurato dal consumo.^[12]

Conclusioni

I percettori del Reddito di Cittadinanza (2,4 milioni di persone) sono molto meno dei 5 milioni di poveri assoluti che risultano all’Istat sulla base dell’indagine sulle spese delle famiglie. Le differenze sono probabilmente in parte dovute al fatto che le persone tendono a sottodichiarare all’Istat. Il fenomeno della sottodichiarazione non è solo un fenomeno italiano ed è ben noto nella letteratura internazionale; può essere particolarmente rilevante in un paese in cui le imposte evase ammontano a ben 130 miliardi di euro. Per chi evade, fare domanda per il Reddito di Cittadinanza significa assumersi il rischio di sanzioni pesanti (incluse sanzioni penali) in caso di controlli che ne attestino la reale condizione. Che il fenomeno della sotto dichiarazione sia quantitativamente rilevante è certificato dal fatto che il totale dei consumi dichiarati all’Istat è inferiore di ben il 22 per cento rispetto al dato dei consumi di Contabilità Nazionale, che è il frutto di elaborazioni che tengono conto di una molteplicità di fonti di informazione, dal lato dell’offerta oltre che della domanda.

Per avere un’idea dell’ordine di grandezza della sovrastima del numero dei poveri, abbiamo usato l’indagine della Banca d’Italia. Questa analisi ha evidenziato che le differenze fra i due numeri (poveri assoluti e percettori del reddito) sono molto rilevanti. In parte sono dovute a distorsioni nel disegno del Reddito di Cittadinanza: il Reddito di Cittadinanza include infatti persone che non sono povere in base al criterio Istat – tipicamente, un single che vive in un piccolo centro nel Sud – ed esclude persone che, in base allo stesso criterio, sono invece povere – tipicamente, stranieri e famiglie numerose nei grandi centri del Nord. Utilizzando l’indagine Banca d’Italia sui bilanci delle famiglie, riusciamo a fare una stima di questi due gruppi di famiglie (i “poveri esclusi” dal reddito e i “non poveri” che invece sono inclusi) e troviamo che i primi sono molto più numerosi, circa il doppio, dei secondi. Abbiamo per questo corretto i dati del Reddito di Cittadinanza, giungendo alla conclusione che i poveri sono molti di più dei percettori del reddito, ma meno dei 5 milioni censiti dall’Istat. In particolare, la nostra stima colloca il numero di poveri, inclusi gli stranieri residenti, fra i 3,6 e i 4,3 milioni di individui. Di questi, gli italiani poveri sono fra 2,5 e 3 milioni. Dato che il Reddito di Cittadinanza ha dei criteri molto restrittivi per gli stranieri, non stupisce che i percettori del sussidio siano solo 2,4 milioni di individui.

Nell’effettuare questa analisi abbiamo preso in considerazione la nozione di povertà assoluta utilizzata dall’Istat che considera come “necessari” beni quali "Acquisto telefono cellulare", "Giocattoli, giochi e videogiochi", "Libri non scolastici" e "Totocalcio, lotto e altri concorsi". Si tratta di beni che vanno presi in considerazione in un paese ricco come è l’Italia. Abbiamo però avvisato il lettore che la terminologia “povertà assoluta” può trarre in inganno. Essa non ha nulla a che fare con la soglia di povertà estrema definita dalla Banca Mondiale a 1,9 dollari al giorno, 57 al mese. Sotto questa soglia si trova quasi un miliardo di persone nel mondo e quasi nessuna in Italia.

Appendice

1. Stima dei poveri assoluti da dati IBF

Per ciascun nucleo familiare (Variabile NQUEST), è stata individuata la composizione familiare (numero di persone con meno di 3, 10, 17, 59, 74 anni ed over75), la macroregione di residenza (AREA3: Nord, Centro o Sud e Isole) e la dimensione del comune (ACOM5: fino a 50mila considerato piccolo comune, fra 50mila e 200mila grande comune, oltre 200mila area metropolitana).^[13] Noti questi valori, ad ogni famiglia è stata abbinata la relativa soglia di povertà assoluta elaborata dall’Istat ed è stato raffrontata con il livello di consumi riportato dalla famiglia stessa (Variabile C).

2. Stima degli aventi diritto al RdC da dati IBF

• Reddito complessivo ai fini IRPEF: è stato calcolato a partire dal reddito netto personale riportato dagli intervistati, moltiplicati per un’aliquota effettiva (cioè dopo deduzioni e detrazioni) media che dipende a) dal reddito netto, diviso in scaglioni da 5000 euro, e b) dalla proporzione di reddito derivante da lavoro dipendente, da lavoro autonomo, da pensioni o forme assistenziali o, infine, da fabbricati.
• Patrimonio mobiliare: attività finanziarie riportate dall’intervistato.
• Patrimonio immobiliare: valore di mercato riportato dall’intervistato per gli immobili che non costituiscono prima casa, moltiplicato per 0,6 per approssimare il valore catastale ai fini IMU (vedasi controllo di robustezza nell’appendice D di D’Alessio, 2019).^[14]
• ISEE: l’IBF fornisce la maggior parte dei dati necessari. Mancano dettagli sui proventi derivanti da attività agricole, sui redditi agrari, sulla presenza di disabili o non autosufficienti e sull’ammontare della relativa spesa sanitaria. Per la procedura da noi seguita, vedasi l’appendice D di D’Alessio (2019). Deviamo da questa procedura per quanto riguarda a) il patrimonio immobiliare, in quanto ne stimiamo il valore catastale ai fini IMU moltiplicando per 0,6 il valore di mercato riportato dagli intervistati, e b) il reddito lordo in quanto l’autore, utilizzando i dati del 2014, aveva a disposizione nel dataset anche l’informazione relativa ai redditi lordi mentre noi, in assenza di questa informazione per i dati 2016, impieghiamo il reddito complessivo lordo ai fini IRPEF come da noi calcolato nel primo punto. Un simile esercizio condotto con i dati del 2014, più vecchi ma che consentono di individuare con maggior precisione i redditi lordi, non ha portato a risultati qualitativamente diversi.

3. Correzione al Reddito di Cittadinanza per ottenere una stima dei poveri

Sulla base dell’indagine IBF, i nuclei familiari poveri che non sono inclusi nel RdC sono l’84,8 per cento dei percettori del reddito; sono invece pari al 41,9 per cento i percettori che non ne avrebbero diritto secondo i criteri Istat. Utilizzando queste proporzioni, dobbiamo aggiungere il 43 per cento a 1,09 milioni di nuclei che percepiscono il Reddito di Cittadinanza.^[15] Si ottengono così 1,56 nuclei famigliari in condizioni di povertà. Per sapere a quante persone corrisponde questo dato, si può usare il numero medio di componenti dei nuclei famigliari dei percettori del Reddito di Cittadinanza (2,3), ottenendo così 3,6 milioni di persone povere. Alternativamente si può utilizzare il numero di componenti che risulta all’Istat (2,78), ottenendo 4,3 milioni di persone.