di Edoardo Frattola
4 febbraio 2019
Una sfida che oggi accomuna tutti i paesi avanzati è il rischio di un declino demografico dovuto a bassi livelli di natalità. Questa nota mette a confronto i casi di Italia e Svezia, guardando all’andamento del tasso di fecondità negli ultimi decenni e alle differenti misure messe in atto nei due paesi per contrastarne la caduta. Dopo aver commentato l’esistenza di una correlazione tra livello di spesa pubblica a favore della natalità e tasso di fecondità all’interno dell’Unione Europea, vengono riassunti alcuni studi che si sono occupati del rapporto causa-effetto tra spesa e nascite. La conclusione principale della nota è che i sostegni per le famiglie sono generalmente efficaci, anche se l’effetto sul tasso di fecondità è contenuto. Quantità, qualità e stabilità nel tempo della spesa pubblica a favore della natalità sembrano essere tutti fattori decisivi nel determinare l’entità dell’impatto sulle scelte dei potenziali genitori.
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Tra le attuali sfide di lungo periodo più rilevanti per i paesi avanzati vi è senz’altro il declino demografico dovuto a bassi livelli di natalità. Ad oggi, nessuno Stato Membro dell’Unione Europea ha un tasso di fecondità (in termini generali, il numero medio di figli per donna) superiore al cosiddetto “tasso di ricambio”: tale tasso è ovunque inferiore a 2,1, livello che garantirebbe di mantenere le dimensioni della popolazione costanti nel tempo. In questa stessa condizione si trovano quasi tutti i paesi dell’OCSE, benché l’entità del problema vari da paese a paese.1
Questa nota ripercorre l’andamento del tasso di fecondità e della natalità in Italia negli ultimi decenni. Il caso italiano viene messo in contrasto con quello della Svezia, che anche grazie a generose misure a sostegno della famiglia è riuscita ad aumentare il proprio tasso di fecondità. Infine, la nota discute la correlazione, all’interno dell’Unione Europea, tra livello di spesa pubblica a favore della natalità e tasso di fecondità, e riassume gli studi che si sono occupati del rapporto causa-effetto tra spesa e nascite.2
La conclusione principale è che le misure di spesa pubblica per la natalità sono generalmente efficaci. Tuttavia, il caso svedese sembra rappresentare un’eccezione in cui le misure di spesa sono state particolarmente efficaci, mentre in media gli effetti sembrano essere molto più contenuti. Oltre alla quantità della spesa, altri due elementi sembrano quindi giocare un ruolo di particolare importanza. Innanzitutto la qualità della spesa: misure per offrire asili nido a prezzi sovvenzionati e misure che sostengono il reddito dei genitori (soprattutto i padri) che abbandonano temporaneamente il lavoro per prendersi cura dei figli, come accade in Svezia, sembrano più efficaci rispetto a bonus e altri benefici relativi alla nascita del figlio. In secondo luogo, contano anche le aspettative sulla stabilità delle misure introdotte: sostegni alla natalità che siano ritenuti duraturi nel tempo possono avere un impatto più forte nel medio-lungo termine. Avere conti pubblici in ordine può essere quindi una precondizione necessaria per far sì che gli aumenti di spesa a favore delle famiglie siano giudicati come credibili da parte dei potenziali genitori e abbiano l’effetto sperato sul tasso di fecondità.
L’andamento del tasso di fecondità: Italia e Svezia a confronto
La Figura 1 illustra l’andamento del tasso di fecondità in Italia dal 1968 al 2017.3 Questo periodo può essere suddiviso in quattro fasi:
Questi andamenti del tasso di fecondità sono riflessi sull’andamento delle nascite, che nel tempo risentono anche del calo nel numero di potenziali madri. Nel 2017 è stato toccato un nuovo minimo storico nel numero di nuovi nati, con soli 458 mila bambini iscritti in anagrafe (Figura 2), una cifra che è meno della metà del valore massimo registrato nel periodo (1.016 mila nascite nel 1964).
È possibile invertire questi trend? Come accennato in precedenza, molti paesi avanzati (dalla Francia alla Germania, dalla Svezia agli Stati Uniti) hanno inizialmente sperimentato un calo dei livelli di fecondità paragonabile a quello italiano, ma tra gli anni ottanta e duemila alcuni di questi sono riusciti a recuperare parte del terreno perso. Uno dei casi di maggior successo è quello svedese.
Cosa è successo in Svezia? Torniamo alla Figura 1. Nel 1968 il tasso di fecondità svedese (2,07) è inferiore a quello italiano e nel corso degli anni settanta la riduzione è comparabile a quella sperimentata dall’Italia. Ma con l’inizio degli anni ottanta le strade dei due paesi divergono: mentre l’Italia prosegue nel suo declino demografico, la Svezia riesce a invertire il trend negativo, arrivando ad un tasso di fecondità massimo di 2,13 nel 1990 (cioè un livello addirittura superiore a quello di fine anni sessanta). Nel decennio successivo il numero di figli per donna torna a scendere (1,5 nel 1999), ma rimbalza di nuovo fino a 1,98 nel 2010, prima di un leggero calo negli ultimi anni; il dato più recente è 1,78, ben al di sopra del corrispettivo valore italiano e uno dei più alti tra i paesi avanzati.
L’alternarsi di fasi di aumento e fasi di riduzione del tasso di fecondità suggerisce l’esistenza di importanti fattori esterni che hanno influenzato le scelte demografiche delle famiglie svedesi. Dato che è difficile sostenere che vi possano essere stati cambiamenti culturali così profondi e rapidi da giustificare l’andamento discontinuo mostrato nella Figura 1, appare sensato soffermarsi su fattori esterni di natura economica. Uno dei possibili determinanti dei livelli di natalità di un paese è la generosità delle politiche pubbliche a sostegno della famiglia: in linea di principio, a parità di altre condizioni, più elevata è la spesa pubblica per congedi parentali, asili nido e detrazioni per figli a carico, maggiore potrebbe essere la propensione a decidere di avere un figlio.
In proposito, la Figura 3 affianca all’andamento del tasso di fecondità quello della spesa pubblica a sostegno della famiglia (in percentuale di Pil), così come calcolata dall’OCSE.6 La serie storica sulla spesa inizia nel 1980, per cui non è possibile considerare anche il decennio precedente. Tenuto conto del tempo “tecnico” che necessariamente trascorre tra il momento in cui una nuova misura a favore delle famiglie viene introdotta e quello in cui la scelta di avere un figlio si può concretizzare, alla spesa registrata in un determinato anno t si è associato il tasso di fecondità non dell’anno stesso ma dell’anno t+2: in altre parole, la curva della Figura 2 è stata “spostata all’indietro” di due anni nella Figura 3, così da far corrispondere, per esempio, la spesa pubblica del 1980 con il tasso di fecondità del 1982. In questo modo dovremmo anche riuscire a prevenire una possibile obiezione, cioè che la correlazione tra tasso di fecondità e spesa pubblica deriva dal fatto che la spesa a sostegno della famiglia aumenta quando aumentano le nascite, e non viceversa.7 Il messaggio che sembra emergere dal grafico è che gli aumenti della spesa pubblica a favore della famiglia che si sono verificati negli anni ottanta e duemila sono stati associati ad aumenti del tasso di fecondità, mentre i tagli dei benefici pubblici resi necessari dalla crisi economica che ha colpito la Svezia nei primi anni novanta sono stati accompagnati da un suo calo.8
Le autorità svedesi hanno saputo reagire ai crolli della natalità registrati negli anni settanta e novanta: in entrambi i casi, dopo aver svolto indagini approfondite sul tema, sono state introdotte nuove misure in grado di consentire ai potenziali genitori di conciliare vita lavorativa e familiare (Andersson, 2008). Nel corso degli anni ottanta, per esempio, il congedo parentale è stato potenziato con il cosiddetto “speed premium”, ovvero un incentivo monetario finalizzato a ridurre l’intervallo di tempo tra la nascita del primo e del secondo figlio; nello stesso decennio, la disponibilità di asili nido pubblici è fortemente aumentata. Analogamente, agli inizi degli anni duemila è stato fissato un tetto massimo alle rette dei nidi, mentre il periodo di congedo parentale retribuito (a carico dello stato) è stato esteso da 12 a 16 mesi.
Rafforzando l’offerta di asili pubblici e ampliando i sussidi per i genitori, la Svezia è riuscita per ben due volte a rilanciare il proprio tasso di fecondità. A che prezzo è stato possibile raggiungere questo obiettivo? La spesa pubblica a sostegno della famiglia è certamente molto elevata, tra le più alte all’interno dell’Unione Europea. Dati Eurostat (che comprendono voci leggermente diverse da quelle OCSE) indicano che nel 2016 la Svezia ha speso per “social protection for family/children” il 3 per cento del Pil, contro l’1,8 per cento speso dall’Italia e il 2,4 per cento medio dei paesi UE; solo Danimarca, Germania, Finlandia e Lussemburgo hanno speso di più. In termini di euro pro capite, la Svezia si attesta su una spesa annua di circa 1.400 euro per persona, un valore quasi triplo rispetto a quello italiano (490 euro). Di conseguenza, i benefici per le famiglie con figli assorbono una quota molto significativa della spesa pubblica totale svedese (oltre il 10 per cento, contro il 6 per cento dell’Italia). Se volessimo raggiungere il livello di spesa in percentuale di Pil della Svezia, cioè passare dall’1,8 per cento al 3 per cento, dovremmo recuperare risorse per oltre 20 miliardi di euro.
Detto questo, occorre notare che la Svezia ha due fondamentali vantaggi rispetto all’Italia. Il primo è che il suo debito pubblico è molto più basso (38 per cento del Pil) e conseguentemente la spesa per interessi è limitata allo 0,4 per cento del Pil. L’Italia ha un debito che eccede il 130 per cento del Pil e una spesa per interessi del 3,7 per cento del Pil. Il secondo è che in Svezia l’evasione fiscale è quasi inesistente, mentre da noi è intorno all’8 per cento del Pil. I vincoli di bilancio per la Svezia sono quindi molto meno stretti di quelli che gravano sull’Italia.
Le misure a sostegno della natalità nei due paesi
Abbiamo visto come la spesa in favore della natalità sia molto più alta in Svezia che in Italia, sia in rapporto al Pil sia in termini pro capite. Ma quali sono le misure specifiche finanziate da questa spesa? Nelle Tavole 1 e 2, riportate in fondo a questa nota, abbiamo provato a sintetizzare le principali politiche a sostegno della natalità nei due paesi.
Il sistema svedese, coerentemente con il modello scandinavo di welfare, si caratterizza per poche e semplici misure universalistiche, cioè rivolte a tutta la popolazione senza alcuna prova dei mezzi (salvo rare eccezioni). L’unica condizione prevista per poter richiedere il sostegno economico riguarda solitamente l’età del figlio a carico. Le prestazioni sono erogate in forma di sussidi monetari o di agevolazioni nella fruizione di servizi pubblici (per esempio asili nido o trasporto pubblico locale), mentre è da sottolineare la totale assenza di interventi dal lato della tassazione. Infine, sia gli importi sia la durata dei sussidi sono particolarmente generosi. Al contrario, il sistema italiano è frammentato in tante piccole misure di importo e durata limitati, spesso riservate solo ai nuclei familiari in condizioni di disagio economico. Per un serio rilancio della natalità, è ragionevole ritenere che le politiche familiari dovrebbero agire su una fascia più ampia della popolazione e non soltanto sulle famiglie a basso reddito, a cui invece dovrebbero spettare apposite misure redistributive.9
Volendo fare qualche esempio, in Svezia ogni famiglia riceve un “bonus bebè” di circa 1.455 euro annui per ogni figlio al di sotto dei 16 anni; l’equivalente italiano introdotto a partire dal 2015 prevede invece un assegno pari a 960 euro annui destinato per un solo anno alle sole famiglie con indicatore ISEE inferiore a 25 mila euro (il doppio dell’importo è riconosciuto ai nuclei con ISEE inferiore a 7 mila euro). Allo stesso modo, il congedo parentale svedese è uno dei più generosi al mondo: 480 giorni complessivi a disposizione dei due genitori, di cui 390 retribuiti all’80 per cento dello stipendio medio incassato negli otto mesi precedenti la richiesta. In Italia, il congedo parentale, da cui sono esclusi disoccupati e lavoratori domestici, può invece essere ottenuto per un massimo di 300 giorni, ma con un’indennità che è pari soltanto al 30 per cento dello stipendio; l’assegno per le madri disoccupate o casalinghe (con un ISEE familiare al di sotto dei 17 mila euro), erogato dal comune di residenza, ammonta a soli 339 euro per cinque mensilità.
Una conseguenza della forte generosità del congedo parentale svedese è che la percentuale di padri che usufruiscono di questa possibilità è molto elevata: nel 2016, ogni 100 fruitori del congedo parentale 45 erano uomini, contro un valore del 17 per cento in Italia (dati OCSE). Se si prevedono periodi di congedo parentale riservati solo ai padri e ben remunerati (tra l’80 e il 100 per cento dello stipendio), la perdita economica che un padre subisce in caso di temporanea assenza dal lavoro è piuttosto contenuta: in questo modo, la cura dei figli avviene all’insegna di una maggiore parità di genere, un elemento ritenuto fondamentale per favorire un rilancio della natalità (Duvander et al., 2010).
Anche i sussidi per servizi sono ampiamente più favorevoli in Svezia. Grazie al tetto imposto alle rette degli asili (che varia da zero a 134 euro al mese in base al reddito familiare), una famiglia svedese con due figli al di sotto dei 3 anni e in cui entrambi i genitori lavorano spende mediamente soltanto il 4 per cento del proprio reddito per pagare le rette del nido (dati OCSE, 2015). Non stupisce quindi che oltre il 50 per cento dei bambini di età 0-3 anni frequenti una struttura per l’infanzia, contro il 29 per cento del nostro paese (dati Eurostat, 2017). L’unico strumento di sostegno introdotto in Italia, il cosiddetto “bonus asilo nido”, prevede un rimborso delle spese sostenute per strutture per l’infanzia per un importo pari a 1.000 euro annui per 3 anni; tuttavia, la carenza di asili nido e le rette più elevate complicano le scelte delle famiglie, che ricorrono in modo preponderante all’aiuto informale di parenti per la cura dei propri figli.10
Nei mesi scorsi, entrambi i partiti di governo hanno più volte ribadito l’intenzione di voler approvare un grande piano di rilancio delle nascite aumentando i sostegni per le famiglie. Ma quali azioni concrete sono state inserite nella legge di bilancio? La manovra conferma le misure esistenti (ad eccezione del “voucher babysitter”), ma le novità previste per il 2019 sono minime: l’importo del “bonus bebè” viene aumentato del 20 per cento a partire dal secondo figlio; il “bonus asilo nido” sale da 1.000 a 1.500 euro annui; il congedo obbligatorio di paternità passa da 4 a 5 giorni, mentre quello di maternità può essere posticipato fino al giorno del parto in presenza di una apposita autorizzazione del medico. In totale, le spese aggiuntive per il 2019, rispetto all’andamento a legislazione vigente, sono circa 300 milioni (di cui 204 milioni per il rinnovo e potenziamento del “bonus bebè”). È difficile pensare che piccole variazioni di misure già in vigore possano avere un effetto significativo sui livelli di natalità.
Spesa pubblica e tasso di fecondità
L’esistenza di una correlazione tra entità della spesa pubblica a sostegno della famiglia e tasso di fecondità, che abbiamo documentato a livello temporale per la Svezia nella Figura 3, può essere riscontrata anche considerando l’insieme dei 28 paesi UE. La Figura 4 mette a confronto, per ciascun paese, la spesa in percentuale di Pil per l’anno 2014 e il numero medio di figli per donna calcolato nel 2016 (dati Eurostat). La pendenza positiva della linea di regressione segnala che ad un aumento della spesa è generalmente associato un aumento del tasso di fecondità. I paesi che più si avvicinano al tasso di ricambio (Francia, Svezia, Danimarca, Regno Unito) spendono più del 2,5 per cento del proprio prodotto interno lordo per sostenere la natalità, mentre all’estremo opposto paesi come Grecia, Spagna e Portogallo presentano tassi di fecondità compresi tra 1,34 e 1,38 e una spesa a sostegno della famiglia inferiore all’1,3 per cento del Pil.
Ma quanto è forte la relazione tra spesa e tasso di fecondità mostrata nel grafico precedente? La stima che si ottiene da una semplice regressione sui dati Eurostat ci dice che ad un aumento di un punto percentuale di Pil dei benefici in favore delle famiglie corrisponde un aumento del tasso di fecondità pari al 5 per cento.11 Il che significa che, per esempio, raddoppiando la spesa per la natalità partendo da un livello pari all’1,8 per cento del Pil e da un tasso di fecondità pari a 1,32 (ultimi valori disponibili per l’Italia), quest’ultimo crescerebbe a 1,44, un aumento molto limitato. Il rapporto tra le due variabili risulta quindi essere positivo, ma più basso di quanto il caso della Svezia poteva far presagire. Se è vero che la generosità delle politiche pubbliche ha un impatto sulle scelte dei potenziali genitori, non sarebbe quindi corretto ignorare la presenza di altre determinanti del tasso di fecondità.
Detto questo, una semplice linea di regressione come quella della Figura 4 non consente di stimare l’impatto della spesa pubblica sul tasso di fecondità. Altri fattori potrebbero infatti influenzare entrambe le variabili. Per valutare l’impatto della spesa pubblica occorrono stime econometriche che controllino per l’effetto delle altre variabili. Ai fini di questa nota è sufficiente ricordare i risultati di alcuni studi già esistenti sul tema in questione (per una rassegna più completa si veda, per esempio, Thévenon e Gauthier, 2011):
In sintesi, nonostante l’entità stimata dell’effetto sia diversa da uno studio all’altro e generalmente contenuta, sembra esserci un certo consenso attorno al fatto che misure più generose a sostegno delle famiglie con figli (soprattutto congedi parentali più lunghi e meglio retribuiti riservati ai padri e asili nido meno costosi) siano in grado di sostenere i tassi di fecondità. Di questi risultati bisognerebbe tenere conto quando a livello politico si discute di quale sia il modo più efficace di rilanciare le nascite in Italia. L’esempio di un paese come la Germania, che negli ultimi dieci anni è riuscita a passare da 1,33 a 1,6 figli per donna anche grazie all’introduzione di congedi sul modello svedese e di forti sussidi per servizi di cura per l’infanzia (Radenacker, 2014), può essere di buon auspicio anche per le prospettive di medio termine del nostro paese.
A questo proposito, prima di concludere, va sottolineato che tutti i risultati riportati sopra si riferiscono all’effetto a breve termine sugli indicatori di fecondità. Tuttavia, la decisione di avere un figlio è certamente un investimento a lungo termine, che può richiedere parecchio tempo e la valutazione di diversi elementi prima di essere intrapreso. Tra gli elementi che influenzano le scelte dei potenziali genitori vi sono anche le aspettative sulla stabilità delle nuove misure introdotte. Pertanto, l’impatto calcolato dagli studi considerati in precedenza potrebbe essere sottostimato, in quanto riflette un mix di casi in cui un aumento della spesa a sostegno della famiglia è stato ritenuto fin da subito credibile e quindi duraturo, e di casi in cui invece l’aumento è stato ritenuto soltanto temporaneo. Oltre all’entità e alla composizione della spesa pubblica a sostegno della natalità, anche la stabilità e la coerenza delle misure introdotte rivestono dunque un ruolo importante nel processo decisionale delle famiglie: l’effetto a medio-lungo termine di un nuovo sostegno che sia mantenuto nel tempo può essere più forte di quello a breve, come suggerito tra gli altri da Thévenon e Gauthier (2011). Se così fosse, avere conti pubblici in ordine potrebbe essere un fattore decisivo per convincere i potenziali genitori a ritenere credibili e sostenibili gli aumenti di spesa pubblica a favore delle famiglie e a modificare di conseguenza le proprie scelte di fecondità.
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1 Nel 2016, dei 36 paesi membri dell’OCSE soltanto Israele, Messico e Turchia avevano un tasso di fecondità pari o superiore a 2,1.
2 Un sentito ringraziamento va ad Alessandro Rosina e Francesca Luppi per aver fornito preziosi commenti e osservazioni in fase di stesura di questa nota.
3 I dati più recenti sono tratti dall’ultimo report dell’Istat Natalità e fecondità della popolazione residente, disponibile al link: https://www.istat.it/it/files//2018/11/Report_Natalita_fecondita.pdf
4 Sul piano culturale, iniziano ad emergere con forza rivendicazioni di una maggiore autonomia individuale rispetto agli schemi sociali tradizionali, soprattutto nel mondo femminile (Lesthaeghe, 2010).
5 In alcune regioni del Nord (Lombardia, Emilia-Romagna), il rimbalzo del tasso di fecondità dalla metà degli anni novanta in poi è più significativo, nell’ordine di mezzo figlio in quindici anni.
6 Nella definizione OCSE, l’aggregato della spesa pubblica a sostegno della famiglia (family benefits public spending) comprende tre categorie: trasferimenti in denaro (cash benefits), trasferimenti in natura (benefits in kind) e riduzioni del carico fiscale (tax breaks). Solo le spese che beneficiano le famiglie in modo esclusivo sono incluse nel calcolo (non vi rientrano quindi, per esempio, le spese per la sanità o per le politiche abitative).
7 Va detto che, anche servendosi di questo correttivo (un lag temporale di due anni), è comunque possibile che un aumento della spesa pubblica sia da intendersi come conseguenza del maggior tasso di fecondità, e non viceversa: se infatti nell’anno t si verifica un aumento esogeno della natalità che permane anche nell’anno t+2, l’incremento di spesa registrato nell’anno t (dovuto all’aumento delle nascite) verrebbe erroneamente interpretato come causa del maggiore tasso di fecondità dell’anno t+2. Tuttavia, nel caso della Svezia, gli aumenti di spesa registrati nel corso degli anni ottanta e duemila sembrano dipendere non tanto da un precedente aumento della natalità, quanto dall’approvazione di nuove misure finalizzate a invertire il trend decrescente del tasso di fecondità (vedi oltre).
8 Ad esempio, nel 1989 i genitori in congedo parentale potevano contare su un sussidio pari al 90 per cento del reddito percepito prima del congedo; per esigenze di bilancio, negli anni successivi questa percentuale è stata gradualmente ridotta fino al 75 per cento del 1995 (Björklund, 2006).
9 È questo il caso non solo della Svezia ma anche della Francia, dove per sostenere la natalità si è deciso di intervenire in particolare sul lato della tassazione (sgravi fiscali per figli a carico, detrazione delle spese per l’asilo), ma con misure generose soprattutto per le famiglie con reddito medio-alto (Thévenon, 2016).
10 In base ai dati del 2° Dossier “Servizi in…Comune. Tariffe e qualità di nidi e mense” presentato dall’associazione Cittadinanzattiva in data 25 ottobre 2018, una famiglia italiana composta da 3 persone con un minore al di sotto dei 3 anni e un ISEE di 19.900 euro spende in media 300 euro al mese per pagare la retta dell’asilo nido, una cifra ben superiore al bonus ricevuto.
11 Per usare un linguaggio più tecnico, l’elasticità del tasso di fecondità rispetto alla spesa pubblica in percentuale di Pil, ottenibile dopo aver espresso la variabile dipendente in logaritmo naturale, è pari a 0,05. Questo valore sarebbe più elevato se si escludesse dal calcolo il Lussemburgo, che ha una spesa doppia rispetto all’Italia (3,4 per cento del Pil), ma un tasso di fecondità di poco superiore (1,41). Senza il Lussemburgo, ad ogni aumento della spesa pari a un punto percentuale di Pil sarebbe associato un aumento del tasso di fecondità pari al 7 per cento.
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