di Carlo Cottarelli e Enzo Moavero
La Repubblica, 27 aprile 2020
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Caro direttore, Mes sì o Mes no? L'eventuale ricorso al Meccanismo europeo di stabilità assomiglia al dilemma di Amleto. L'offerta di una linea di credito precauzionale del Mes specificamente dedicata all'attuale emergenza sanitaria dovuta al Covid 19 ha acceso un dibattito vivace. La scelta, alla fine, spetta a chi ha la responsabilità di governo ma, nell'interesse della democrazia, deve avvenire in maniera trasparente, sulla base di una nitida visione delle implicazioni legislative ed economiche. Ci sembra quindi utile contribuire a chiarire tre questioni cruciali con una sintetica e neutrale analisi.
La prima: le condizioni alle quali questa forma di assistenza del Mes verrebbe data. Il Consiglio europeo ha confermato che la condizione sarebbe una, standard per ogni Stato dell'area dell'euro: la destinazione di queste risorse al sostegno di spese necessarie per affrontare i costi, diretti e indiretti, dell'emergenza sanitaria. C'è chi pensa che questo non sia possibile e presti il fianco a ricorsi alla Corte di giustizia Ue, perché in conflitto con l'articolo 136 del Trattato sul funzionamento dell'Ue che esige una "rigorosa condizionalità" per gli interventi del Mes. Termini ripresi anche dall'articolo 12 del trattato istitutivo del Mes che, tuttavia, precisa che le "condizioni rigorose (sono) commisurate allo strumento di assistenza finanziaria scelto (e) possono spaziare da un programma di correzioni macroeconomiche al rispetto costante di condizioni di ammissibilità predefinite". Se ne deduce che esiste un margine di discrezionalità nel fissare le condizioni. Ne usufruiscono gli organi decisionali del Mes e la Commissione europea quando negoziano il formale "accordo sul dispositivo di assistenza" con lo Stato che l'abbia chiesto e che deve firmarlo (vedi articolo 13 trattato Mes).
Dunque, appare legalmente difendibile optare per un'unica condizione, la cui natura "rigorosa" può consistere, per esempio, nel definire con precisione cosa s'intende per "costi indiretti" e nel prevedere severi controlli sui risultati conseguiti. Giova il precedente del prestito Mes alla Spagna del 2012, volto a rafforzare il sistema bancario, dove era assente ogni condizionalità macroeconomica. C'è poi un altro dubbio diffuso: partita la linea di credito, il Mes può aggiungere condizioni? Non è plausibile: infatti, dal punto di vista giuridico, vale l'avito principio pacta sunt servanda. È pertanto fondamentale negoziare con la massima diligenza l'accordo base dell'operazione con il Mes.
La seconda: i profili collaterali all'accordo sul dispositivo di assistenza e le sue conseguenze. Al riguardo, bisogna riferirsi, in primis, al Regolamento Ue numero 472/2013, del cosiddetto "Two Pack". Il suo articolo 6 è esplicito nel disporre che la Commissione provveda alla "valutazione della sostenibilità del debito pubblico" dello Stato che domanda al Mes l'assistenza finanziaria; e un'indicazione analoga si trova all'articolo 13 del trattato Mes. Snodo insidioso per l'Italia, dato il noto livello elevato del nostro debito, ma, perlomeno, non ostativo dell'assistenza, se vale quanto formalmente detto nei giorni scorsi nelle sedi Ue. Ci sono però altre conseguenze. Univoco e netto risulta pure il terzo paragrafo dell'articolo 2 del regolamento: "Se uno Stato membro beneficia di assistenza finanziaria a titolo precauzionale... dal Mes... la Commissione (lo) sottopone a sorveglianza rafforzata".
A questo non si sfugge, ma cosa implica? Di sicuro non comporta automaticamente il "programma di aggiustamento macroeconomico": è contemplato all'articolo 7, ma escluso (vedi paragrafo 12) proprio per l'assistenza finanziaria precauzionale, come quella di cui parliamo. Gli effetti per lo Stato dell'ineludibile "sorveglianza rafforzata" sono comunque significativi (vedi articolo 3): una più attenta indagine sulla situazione delle sue finanze, con l'obbligo di fornire a livello Ue le medesime informazioni previste da una procedura d'infrazione per disavanzi eccessivi; le "missioni di verifica periodiche" della Commissione, della Banca centrale europea, "se del caso, con l'Fmi", gli stessi protagonisti della cosiddetta Troika; poi, sulla base di tali missioni - punto nodale - il Consiglio Ue può raccomandare allo Stato "misure correttive" o "di predisporre un progetto di programma di aggiustamento macroeconomico", una "raccomandazione" certo ma di peso, specie se combinata al timore di una reazione negativa dei mercati.
Va sottolineato che gli effetti della "sorveglianza rafforzata" possono essere scongiurati solo modificando o sospendendo le normative applicabili, con atti giuridici di identico livello; non bastano le solenni affermazioni politiche. Peraltro, occorre anche considerare che l'eventualità di essere sottoposti a una tale sorveglianza esiste sempre, a prescindere dal Mes: la Commissione, ai sensi del primo paragrafo dell'articolo 2 del medesimo regolamento, potrebbe farlo qualora uno Stato "si trovi o rischi di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la sua stabilità finanziaria".
La terza questione è se convenga - economicamente - all'Italia chiedere questa specifica linea di credito del Mes per l'emergenza Covid 19. La linea è commisurata per tutti gli Stati al 2% del Pil rispettivo e ammonterebbe a circa 36 miliardi. Svariati elementi restano da chiarire, per esempio, il tasso di interesse sul prestito e la sua scadenza. Sulla base di recenti dichiarazioni di alti dirigenti del Mes non è irrealistico ipotizzare un tasso di interesse di mezzo punto percentuale per un prestito settennale. Poiché il nostro tasso di interesse di mercato per tale scadenza è attualmente di circa un punto e mezzo, il risparmio sarebbe di un punto percentuale l'anno che significherebbe un risparmio cumulato di due miliardi e mezzo (un po' meno al netto della tassazione degli interessi sul debito). Un vantaggio indiretto dell'assistenza del Mes può essere anche l'accesso alle operazioni Omt, gli interventi, di dimensione praticamente illimitata, che la Bce è in grado di avviare: è una delle svariate condizioni necessarie per attivarli; non sufficiente perché la decisione conclusiva spetta alla stessa Bce. C'è un ulteriore fattore, infine, che rileva nell'ottica economica: ricercare l'ausilio del Mes comporta uno stigma negativo: rischierebbe di segnalare ai mercati che siamo più in difficoltà di altri; ma sarebbe ridotto se procedessimo simultaneamente a quanti più altri Stati, fra cui qualcuno comparabile con noi (come Francia, Spagna).
Ultima considerazione a latere. La nuova linea di credito del Mes non è di grandissima dimensione e tuttora i neodenominati recovery bond hanno caratteristiche indefinite, fluide. Ci interroghiamo se non sarebbe bene riflettere anche su impieghi aggiuntivi delle risorse del Mes. Per esempio, fornire apposite forme di garanzia per supportare l'emissione dei titoli di debito pubblico di Stati membri dell'area-euro ovvero per riassicurare gli istituti che erogano credito alle aziende destabilizzate dalle forzate interruzioni dovute all'esigenza di circoscrivere il contagio da Covid 19.
